美国首都华盛顿，国会大厦。 新华社 发（沈霆 摄）
美国财政部长耶伦在2023年初向美国国会致函，警告美国国债规模已经逼近债务上限，如果国会既没有暂停实施债务上限，也没有提高该上限，美国可能面临政府停摆、债务违约的后果，将会对全球金融市场造成难以估量的影响。
对于全球投资者来说，在美联储快速加息、全球资金回流到美元资产的背景下，美国国债是难以规避的投资工具。债务上限问题在美国并不是一个新的课题，历史上曾多次重演，克林顿、布什和奥巴马政府时期，都曾因债务上限危机而引发全球关注，甚至还导致了美国政府的“关门”。
危机的警报声犹在耳，我们有必要了解，什么是债务上限，为什么触及上限，以及危机最终会走向何方。
债务上限是什么？
美国的债务上限制度始于1917年，在此之前，由国会审批特定贷款或允许财政部发行某些债务工具。第一次世界大战期间，为了提高财政的灵活性以应对战时之需，美国国会通过了《第二自由债券法案》(Second Liberty Bond Act)设定了联邦政府的债务上限，允许财政部在总债务水平低于债务上限的情况下，发行债券而无需国会具体批准。债务上限设立的初衷是联邦政府能够定期检视开支情况，加强财政自律。债务上限可以理解为美国财政部的“信用卡额度”，在债务上限范围内，财政部可自行掌握发债节奏；触及债务上限后，财政部需要向国会申请调高“信用卡额度”或暂时取消“信用卡额度”后方可继续发债。
1939年，美国国会通过了《公共债务法案》(Public Debt Act)，首次对各种工具的累计债务总额设定了限制；1941年，所有联邦借款归入美国财政部，并将债务限额提高到650亿美元。设置债务上限的初衷是好的，是为了避免美国政府随意举债，但是债务上限的数字在历史中多次进行了修订，并且一直在增加，所谓的“上限”，似乎形同虚设。
那么，美国政府到底欠了多少债？根据彭博的数据，截至2022年底，美国政府的债务总额为31.42万亿，相当于美国2022年26.13万亿GDP的1.2倍。从美国的公开债务来看，自1973年以来一直持续扩张，其规模几乎紧跟法定债务上限。2020年新冠疫情以来，美国政府发起了空前规模的财政刺激计划，拜登政府执政后进一步提出了2.5万亿的刺激计划。
数据来源：Bloomberg，截至日期2022年底。
债务上限的解决方案
在提高债务上限之前，美国财政部可以首先采取“非常规措施”(extraordinary measures) 。根据财政部在年初的描述，目前可采用四种“非常规措施”。
措施一：公务员退休和残疾基金（Civil Service Retirement and Disability Fund, CSRDF）以及邮政退休人员健康福利基金（Postal Service Retiree Health Benefits Fund, PSRHBF）:这两类基金是政府运营的退休基金，在财政部整体债务水平无法提高的情况下，可以作为财政资源继续付款。财政部部长宣布“发债暂停期”后，即可以暂停新投资或者赎回两类基金中现有的投资，即基金不需要立即支付给受益人。这是目前主要的权宜之计，暂停新投资可以释放出每月83亿美元的空间；6月份到期的债券可一次性释放出1680亿美元的空间。
措施二：政府证券投资基金(Government Securities Investment Fund)：财政部可以暂停向政府证券投资基金（G基金）所持有的“联邦雇员退休储蓄计划”（Federal Employees’ Retirement System Thrift Savings Plan(TSP)的每日再投资。该措施可以释放出2940亿美元的债务空间。
措施三：外汇稳定基金（Exchange Stablization Fund,ESF）：财政部可以暂停向外汇稳定基金的每日再投资。该措施可以释放出170亿美元的债务空间。
措施四：州和地方政府债券（State and Local Government Series Securities）：财政部可以暂停发行州和地方政府债券，该类债券的平均每月发行额为60亿美元，虽然不能释放新的债务空间，但可以暂停新增债务。在州和地方政府债券暂停后，一些地方政府可以发行特殊类别的新债。
除了“非常规措施”之外，财政部还可以使用TGA（Treasury General Account）账户上的资金。TGA账户是美国财政部的一般账户，耶伦在1月19日指出，非常规措施耗尽之后，财政部仍然需要消耗现金来偿付债务，TGA账户最快将在3个月以内耗尽。
但是，上述的方法都远非长久之计，要解决债务上限只有提高债务上限额度或设债务上限暂停期。2013年，奥巴马政府签署了“无预算不发工资”法案（No Budget，No Pay）,可以设置债务上限的暂停期，期间允许财政部继续发债而不受债务上限的限制，但新发债务量仅用于偿还现存债务，暂停期之后债务上限将重置为原有债务上限与暂停期内的新增债务之和。
X日之前：两党的谈判与博弈
X日是指财政部所有措施用尽，其现金余额不足以偿债付息而技术性违约的日期。为避免主权违约，X日之前需要美国国会通过立法提高债务上限。但是，通过提高债务上限的立法从来不是一件易事儿。历史总是惊人地重复，虽然最终上调债务上限似乎是每一次美国债务危机的必然结局，但债务上限议题本身已经成为了两党政治博弈的工具。民主党的拜登和共和党控制的参议院也并不例外，新年伊始就开始就债务上限问题进行了一场漫长的拉锯。
当前的难点在于，共和党坚持将削减开支与提高债务上限挂钩，要求削减医疗保险和社会保障等政府项目开支；而白宫则拒绝就提高债务上限的条件进行谈判，认为应该不附加条件地提升债务上限，当前不断增长的债务负担有部分是特朗普政府时期的减税政策造成的。拜登在最新的《国情咨文》中提到，“在任何的四年中，没有一位总统比我的前任增加的债务更多”，而国会“在没有任何先决条件或危机的情况下三次提高了债务上限”。
尽管拜登和众议院议长麦卡锡都表示，应该避免让美国走向违约，但是如何在众议院中通过一项让共和党右翼满意的债务上限方案，是一场艰难的谈判。从投资者的角度我们不妨乐观来看，历史的经验告诉我们，虽然艰难，但总能解决，最终只是博弈的条件和时间问题。
（作者钟倩为某大型股份制商业银行境外债券交易员，译著《中国纵横》由四川人民出版社出版。）
