成吉思汗可能是历史上占有领土最多的首领，但是一生没有称帝，他只称大汗，大汗只是部落首领的称号，当时的蒙古部落是游牧民族的组织形式；成吉思汗也没有建立国家，直到忽必烈时期才有所谓的国家政权。
国家政权与部落的区别在哪呢？国家政权的交接有固定秩序，大多是和平进行，统治者和统治人民相互依赖，人民主动和被动服从统治者，依靠税收维持国家运行；军队负责保护当地人民的安全，在有天灾时免除税务甚至救济难民。
少数民族的部落不一样，政权的交接一般没有固定秩序，以武力夺取为主；没有固定疆土，打倒哪里吃到哪里，也懒得修建城池。他们在征服的土地上抢劫、放牧，资源用尽后全体迁徙，不对当地百姓负责。
成吉思汗攻占了匈牙利，在当地烧杀抢掠，几乎杀光了当地居民，然后撤走，他没打算在当地征税、定居，资源耗尽就走，匈牙利也不承认蒙古对他们统治过。匈牙利能否算作成吉思汗的国土？不算。这是少数民族的游牧作派，而不是文明国家的形式。
与成吉思汗同时的辽、金，经过汉民族的多年同化，已经是农耕国家的组织形式，他们不再以屠杀人民为乐，改以税收为统治手段，以长期统治为目的。具备这个形态后，他们推广文字，制定法律制度，这就是典型的国家了。
从这个角度看，清朝以前的外蒙古地区，一直都处于部落形态，而不具备国家特征。忽必烈建立的元朝，资源来自中国，所以算是中国政权；在中国以外的地区采取游牧形式，所以随着军事力量的衰落，蒙古人在当地的痕迹也迅速消失。
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