唐朝为了确保边疆安全，根据外蕃和边境实际，通过采取设置羁縻府州策略解决了这一历史问题。鉴于这一策略在维护边疆安全中起到了重要作用，唐朝边疆开始逐步稳定下来。
为确保国家整体安全，唐朝加强在边疆地带的军事防御体系建设，利用外蕃屏障中央王朝的安全，沿边疆地带设置了众多羁縻都督府州，
分别隶属于安东、安北、单于、安西都护府和许多边州都督府，成为朝廷掌控边疆地带的地方军政机构。本文将以此为切入点，试析唐朝对东北边疆的管辖及军政机构设置研究。
一、高句丽问题
隋统一全国后，东北边疆各部相继被征服，纷纷归顺成为藩属国，高句丽却始终没有被征服。隋初，高句丽派兵屡犯东北边疆，严重威胁到边境安全，隋多次出兵征伐高句丽，均未奏效。
唐朝初年，唐朝因平定割据政权无暇顾及东北边疆，高句丽此时征服了一些弱小民族，控制着东北边疆大部分区域。唐朝在征服东突厥后，北方各族大都脱离突厥控制，纷纷向唐朝称臣，成为藩属国。
贞观十七年（公元644年），为解决东北边疆这一系列棘手问题，唐太宗决定御驾亲征，讨伐高句丽，以彻底荡平这一边患，唐朝在这次军事行动中可谓是举全国之力，贞观十九年（公元646年）二月，唐太宗率数路大军陆续从洛阳出发，一路跋山涉水，初期进展顺利，先后攻占辽东十多座城池，斩杀高句丽士卒四万多人，高句丽全国告急。
在高句丽即将灭亡之际，唐朝军队却因持续作战陷入被动局面，唐军有数千人阵亡，损失了大部分战马、粮草和辎重等
。九月十八日，唐太宗被迫退兵，此次对高句丽的军事征讨遭遇失败，成为李世民军事生涯的遗憾。
唐高宗即位后，继承太宗遗志，加紧操练，为讨伐高句丽扫清了外部障碍 。在做好准备工作后，唐高宗下令正式讨伐高句丽，唐朝数路大军会合后对平壤城发起猛烈进攻，高句丽士卒坚守不出，唐军久攻不下，大批唐朝军被阻在此处。
后因遇恶劣天气，高句丽得以暂时存活下来。
数年后，高句丽发生内乱，唐高宗趁机派行动，此次彻底摧毁高句丽军的防线，而高句丽就此灭亡，从此以后再也没有出现在东北亚的政治版图上。
二、唐朝设置机构管辖东北边疆
高句丽灭亡后，原先受其奴役的一些较小部落纷纷自立，唐朝统治集团安抚契丹、奚等东北外蕃，对渤海、契丹、奚、靺鞨和室韦等外蕃首领予以正式册封，授予封号以示恩宠，东北亚政治秩序逐步确立下来。
为有效掌控东北边疆，维护东北亚政治秩序的稳定，唐朝先后设立安东都护府和营州、饶乐、松漠、渤海、黑水和室韦等六个都督府，实行“军政合一”的管辖体制，令其代表朝廷统辖地方事宜。
在这一时期，唐朝继续沿用羁縻统治政策，在边疆地区仍然保持旧的社会制度、风俗习惯、组织形式和生产方式等，朝廷承认外蕃首领原有政治地位，对此不加干涉，外蕃首领继续管辖本部所属事务，与部属形成了较强的人身依附关系。
唐朝在边疆普遍设置羁縻府州对巩固国家统一、加强民族经济文化交流和促进民族发展方面具有积极作用。
羁縻府州的设立，在很大程度上避免了外蕃大规模入侵中原的可能性，保护了中原内地社会经济的发展。
三、机构职能的发展
从贞观初年开始，唐太宗总结历代治理经验，自中央至地方形成了一系列军政机构，朝廷对边疆外蕃形成了强大威慑力。
开元二十八年（公元740年），唐朝处于开元盛世，出现了“万邦来朝”的局面。
据户部账中记载：“凡郡府三百二十有八，县千五百七十三。”由此可见，唐朝在边疆治理方面取得了重要成就，中央王朝与外蕃形成了稳定的友好关系。
到开元年间基本形成了日趋成熟的边疆治理体系，地方军政机构开始加强对羁縻府州的管辖，
这一措施比历朝历代中央王朝对边疆民族的治理都大为加强，朝廷对边疆的政治影响力和军事控制力进一步增强。
万岁通天元年（公元696年），因各种矛盾长期积压，中央王朝没有及时予以处理，与东北外蕃的关系开始出现不睦。一年后，契丹反叛各部。在契丹叛军唆使下，奚、靺鞨等东北外蕃群起响应，攻城略地，袭扰唐朝边地，营州被契丹叛军攻占，朝廷颜面扫地。
为了平定叛乱，唐朝多次换帅，在突厥军队帮助下历经一年多时间才得以平叛成功。
因这次反叛冲击，营州都督府掌控东北边疆的战略功能已经不复存在。为防止东北边疆诸羁縻州暗中与契丹联系，唐朝适度调整东北边疆军政机构功能。
四、变迁与分合
开元五年（公元717年），因受到长期严重压迫，加之民族矛盾激化，突厥默啜汗奴役下的契丹、奚族等外蕃纷纷内附，请求重归于唐。这些外蕃向唐朝上书
，“咸请于柳城照旧设营州都督府，以辖军政事宜……”
朝廷经过再三考虑，予以恩准，营州都督府得以复置，职能依旧。
东北边疆军政事务由幽州划归营州都督府，营州再次成为唐朝实施东北边疆军事防御战略的重镇。为稳定东北亚政治秩序，唐朝在恢复营州都督府的同时，开始在营州设立平卢军使，专管士卒训练及调遣，这一职位从根本上强化了营州在东北边疆军事防御的战略地位。
开元七年（公元719年），鉴于东北边疆形势复杂多变，朝廷又升平卢军使为平卢节度使，掌握了辖区内的行政权、人事权和财政权，营州的军事政治战略地位急剧提高
。营州都督府得以恢复之后，东北边疆社会秩序渐趋稳定。经过一定时间恢复发展，营州城内出现了“市里浸繁”的繁华景象。
在营州都督府的有效经略下，东北边疆的社会秩序渐趋稳定下来，唐朝与东北外蕃的关系有了长足发展。
营州的社会秩序仅仅维持了三年，开元八年（公元720年），因上层首领争权夺利，契丹发生内讧。
为平定契丹内乱，受营州都督许钦澹的派遣，讨伐契丹。安东都护薛泰率五百余士卒，会同奚王李大辅，讨伐可突干，平定叛乱。因军事准备不足，加之情况不明，唐军遭遇大败。契丹军队再次攻占营州后，朝廷将营州都督府再次内迁，
“又往徙渔阳，复归旧治
。”
由此看出，幽州又恢复了后方基地功能，幽营两州功能及作用转化，从侧面反映了唐朝与东北外蕃关系的变化。
当东北边疆局势稳定时，营州都督府会发挥其应有的军政管理职能，营州起着前哨作用；当东北边疆局势紧张时，营州都督府会受到外蕃军队的攻击，被迫内迁，此时幽州的战略地位则会凸显出来。
开元八年（公元720年），为防御外蕃反叛中央王朝，劫掠边疆沿线，因幽州地处中原内地通向东北边疆的咽喉部位，唐朝亟需提升幽州在东北边疆军事防御战略中的地位。朝廷令幽州节度兼各军州经略大使，同时节度河北各地诸军大使，统领各部士卒，平卢军也开始由幽州节度，幽州军事战略地位日益上升。
为集中力量防守边境地带，唐朝逐步减少东北边疆的防御区域，将部分防守兵力从营州撤出，驻扎在幽州沿线全力固守，与营州形成掎角之势，相互支援。在二十六年的时间里，因受契丹反唐及首领叛乱牵连，营州先后两次失陷，被迫内迁，影响了都督府军政功能的发挥。在这其间，中央对东北边疆的控制处于历史波谷时期。
在这一段时间内，营州失去了在东北边疆军事防御战略中的地位，自然也就无法发挥其都督府的军政管理职能。
东北边疆军政事务全部由幽州负责掌管，成为唐朝实施东北边疆战略的后方供应基地，难以达到营州都督府经略外蕃时的战略效果。在这种不利情况下，唐朝对东北外蕃不能做到有效管辖，民族关系呈现出一种较为松散的状态。
开元十一年（公元723年），东北外蕃势力有较大发展，唐朝统治集团也对此提高了警惕。
营州内迁后，鉴于唐朝对东北外蕃的控制力日渐减弱，朝廷决定将营州都督府迁回柳城，恢复原有管理秩序，发挥其日常军政管理职能
。
总结
纵观营幽两州的分合过程，唐朝统治集团总是从长远利益出发，发挥两者的优势所在，全面统筹东北外蕃事务，二者共同合力来保障东北边疆安全，维护秩序的稳定。
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