2022年，严控新增隐性债务风险问题的政策主线持续推进。在政策方面，对地方违法违规滥发融资产品、地方城投平台举债拿地等行为加大整顿力度，探索建立政府偿债备付金制度，按统一规则合并监管地方政府债务等。
在地方债领域，还出现了一些值得关注的新现象。如地方债发行利率“变轨”，广东试水参考地方债收益率曲线，此前地方债一级市场定价环节往往参考国债收益率。与此同时，地方债国际化再次迈步，海南、深圳赴港发行离岸人民币地方债。
展望2023年地方债，“积极的财政政策要加力提效”，新增地方债额度将在什么水平？在助力稳经济方面，地方债将发挥什么样的作用？
2022年地方债新变化
地方债的市场化改革值得关注。
实践中，地方债一级市场一般以国债收益率为参考，并辅助以“最小加点幅度”的发行定价机制。2022年，广东省在11月份发行的两期地方债则首度参考地方债利率。
在地方债国际化方面，2021年，深圳曾经在香港发行过一次离岸人民币地方政府债，这是地方政府首次发行离岸人民币债券，正式开启了我国地方债的国际化进程。2022年，离岸人民币地方债再迈步，深圳再次发行离岸人民币地方政府债，同时海南也加入了离岸人民币地方政府债的发行队列。
除了地方债改革的市场化探索和国际化迈步，东方金诚首席宏观分析师王青接受澎湃新闻采访时表示，2022年地方债发行节奏明显加快，财政部要求今年新增专项债要在6月底前基本发完，8月底前要基本用完。截至6月底，新增专项债发行量达到3.41万亿元，占到全年新增额度的93.3%。2022年年初两会确定的3.65万亿新增专项债额度基本发完后，8月24日国常会部署“依法用好5000多亿元专项债地方结存限额，10月底前发行完毕”，这也是专项债结存限额的首次大规模使用。
“2022年长期和超长期地方债发行占比提升，1-11月10年期以上地方债发行占比从去年同期的33.74%大幅提升至43.15%。”王青说。
2023年新增地方债额度将在什么水平？
2020年以来中央下达的新增地方债额度一直保持在较高的水平。对于2023年的新增地方债发行，近期学界和市场均有不少探讨。
2022年12月17日，在中国国际经济交流中心举办的2022-2023年中国经济年会上，财政部副部长许宏才提到地方债时表示，合理安排赤字率和地方政府专项债券规模，适量扩大专项债券资金投向领域和用做资本金范围，今明两年持续形成实物工作量和投资拉动力，确保政府投资力度不减。
12月中央政治局会议部署2023年经济时则提到，“积极的财政政策要加力提效”，考虑经济运行趋势，2023年新增地方债额度将在什么水平？
王青表示，2023年目标财政赤字率将持平或略高于2022年的2.8%。不过，鉴于房地产市场还会低位运行一段时间，2023年地方政府财政将总体偏紧等因素，预计2023年中央政府财政赤字规模会有一定幅度上升，地方政府财政赤字规模将会缩减。2022年灵活运用专项债限额加发5000亿专项债，新增地方政府专项债规模为4.15万亿。预计2023年新增额度有可能在4万亿左右，较2022年略有减少，原因是2023年经济运行将整体好转，稳增长对基建投资的需求下降，主要用于支持基建投资的地方政府专项债规模也将相应缩减。这意味着2023年新增地方债合计规模将为46200亿，较2022年下降约2500亿。
信达证券固定收益首席分析师李一爽则认为，从历史来看，2018年底的中央经济工作会议同样提出了“积极的财政政策要加力提效”的表述，而2019年赤字率也出现了上调，而在2023年稳增长诉求增强的背景下，预计上调的幅度将大于2019年，赤字率可能上升至3.3%左右，对应赤字规模约4.28万亿。而在外需逐步走弱，内需修复不强的背景下，基建的托底作用或继续凸显，预计2023年专项债供给额度总规模为4万亿。
“综合来看，预计2023年再融资债发行规模约为3.15万亿元。再加上2023年新增专项债4万亿，预计2023年地方债总发行规模达到8.07万亿，除去到期规模后，净融资规模约4.40万亿。”李一爽进一步指出。
值得一提的是，对于财政赤字率，中国财富管理50人论坛近期举办的“经济高质量发展与中国特色金融发展之路”为主题年会也有相关讨论。财政部原部长楼继伟表示，2022年全年增长会低于预期，可能在3%左右。2023年的预期增长目标应当定得比较高，比如5%以上。楼继伟表示，减税降费仍应作为主要措施。加力提效的另一个重点是优化支出政策。总体上看，全国一般预算赤字需要增加，主要用于增加经常性支出，赤字率也需要提高，可能需要提高到3%以上。
惠誉评级亚太区国际公共融资评级董事黄艾克接受澎湃新闻采访时表示，从目前的外部环境来看，惠誉预计2023年新增地方债额度仍然维持在较高的水平，且2022年所体现出的前置特征可能在2023年也可能会有所延续。根据惠誉对于过去地方债额度分配的观察和分析，地方债（尤其是专项债部分）还是会向一些经济活力较好、投资回报率较高、且债务负担较低，或承担一些国家重大战略项目的区域倾斜。
预计专项债仍将作为地方政府稳经济的主要抓手
国务院要求提前下达部分2023年新增专项债额度，目前已有省份披露进展。
《福建日报》报道称，从福建省财政厅获悉，2022年11月1日，财政部提前下达福建省2023年新增政府债务限额1034亿元，比上年增长33.9%。其中，一般债务101亿元，专项债务933亿元。新增债券资金将用于支持交通基础设施、新能源项目、新型基础设施等领域重点项目建设。
2022年12月6日中央经济工作会议提出，“积极的财政政策要加力提效。保持必要的财政支出强度，优化组合赤字、专项债、贴息等工具，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。要加大中央对地方的转移支付力度，推动财力下沉，做好基层‘三保’工作。”
在外需偏弱、地产逐步出清的背景下，要实现经济增长目标，就需要宏观政策发力。在专项债方面，2023年有哪些期待？
王青认为，预计2023年新增专项债规模仍会保持较高水平，背后或有两个考虑：一是2023年地方政府土地出让金收入仍会大概率同比负增长；需要发行一定规模的专项债弥补地方政府在这方面的收入缺口；二是2023年会继续严控地方政府隐性债务风险，堵偏门的同时需要开正门。
“另外，从近几年的趋势来看，2023年专项债的使用范围可能继续灵活调整，其中支持新基建的比例还会进一步上升。这意味着专项债支持范围从传统基建向新基建扩容具有可持续性。”王青说。
黄艾克则表示，预计专项债仍将作为地方政府稳定经济增长、完善基础设施建设的主要抓手，尤其是后疫情时代经济复苏尚有一定不确定性，以及土地出让承压的整体环境下。相较于传统的城投企业融资，专项债资金具有低成本、长期限、易于监管且再融资难度较低等优势，因此也将在基建投资中扮演越来越重要的角色。我们也留意到近年来专项债在投向范围，以及作为项目资本金的比例限制等方面的政策都在不断优化，这也将进一步加强专项债对于社会资本的撬动以及对于投资的拉动作用，从而更好的推动区域经济的发展。
