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对唐代御史台官制之受容高丽建国之时,虽然唐朝已经灭亡,但是唐代的儒家治国理念在东亚社会广泛传播,高丽也受容了成熟的唐制。
高丽初期,在骨品制崩溃后,大臣的政治势力不断扩大。
在没有施行强有力的监察制度的情况下,导致了光宗时期独断专制和景宗时期权臣滥用权力的政治局面。
成宗时期,为了建立国王和官僚一方不能垄断权力的制度而引入了御史台。唐代政书《贞观政要》将君主作为政治中心,提出了接受臣僚谏诤的政治模式,这与当时高丽追求的新政治体制非常吻合。
从接受唐制来看,崔承老基于《贞观政要》的理念制定时务策,可以看出这本书对高丽统治阶层的政治影响力。
高丽成宗年间,在中央层面效仿唐朝改革官制,引进三省六部制。之后又借鉴宋制,将中书省和门下省合并为中书门下省(初称内史门下省),又设枢密院(初称中枢院)对持文武二柄,号称“宰枢两府”,以内史门下省的副官(长官中书令为虚衔)门下侍中作为宰相。
台谏制度也仿照唐制,由中书门下省三品以下官员(通称“郎舍”或“省郎”)充当谏官,掌握封驳、谏诤、署经(在官员任命文书上签字)等权力,御史台则负责纠察百官、风闻奏事,并与谏官共同享有封驳、署经权。唐代御史弹劾百官,有一定的程序,需御史“奏弹”。
高丽时期也是如此,御史台的上奏有劾奏、弹奏、驳奏、议奏等,御史弹劾可令不法之人免官。例如,在显宗时期,御史杂端崔延寿甚至可以弹劾当时中书门下省的高官参知政事李作仁。
高丽与唐代的御史台虽然同样既是中央监察机构,也履行一部分处理日常政务的行政职能。然而高丽御史台的首要职能是议论时政、针砭时弊,其次才是负责“纠察弹劾之任”。
唐代御史台却是“掌邦国刑宪、典章之政令,以肃正朝列,”是皇帝的耳目和左膀右臂。
高丽御史台议论时政的职能主要通过行使两种权力来体现。
首先,台官与中书门下省的谏臣共同享有审核、考察官吏任职资格的署经权。国王对官员的任命是否能够通过,最后都必须由御史和谏官同意方能生效。
刑部官吏尹贤曾受贿一百五十匹布帛,枉法断案。事情败露后,御史台对其弹劾。后来在其任命刑部官员的告身上,台官坚决不署名,尹贤昼夜乞求,又托权臣豪族督促御史台署经,依然无法获得御史同意。
其次,御史台享有对国王命令的驳执权,可以反驳国王的决定。明宗时期,各道按察使把贪官污吏押送至中央惩处,但国王从轻发落,殿中侍御史晋光仁和御史台其他官员一同驳回了国王的决定。
与唐朝统治者不同的是,高丽国王最高权力的行使会受到强有力的制约。御史台不仅和谏官共同享有封驳的权利,可以驳回国王的决定。其次,如果遇到重大事件,国王需与宰枢二府和御史台共同商议裁决。
在贵族政治的权力格局下,就御史台的运行机制而言,在引入唐代植根于君主专制政体之上的御史制度之后,高丽的“土俗”使其产生了变形。
高丽的御史制度不是主要着力于中央各大官僚机构内部的权力平衡与相互制约,而是着力于王权与贵族权力的相对平衡,故而高丽御史台的权力就比唐代要大。
相反,中央其他负责处理行政事务的机构,如尚书省所属的各部与各司的权力就要比唐朝对应机构的权力小,职能范围也窄得多。