一、“农业农村失衡陷阱”
1991年，一位欧共体官员在美国游历了两个半月之后，写下一篇评论文章《欧洲人的视角：美国乡村的12个印象》（A European Perspective：12 Impressions of Rural America）。文章的最后说道：农业正在成为与任何其他制造业一样的产业，如果以产业所创造和维持的就业机会、产生的财富和对社区的再投资，以及其对环境的影响等方面来衡量评估，农业产业对农村发展的作用，充其量是中性的（如果不是反作用）。这一认识，堪称托克维尔式的洞见。
我们经常把农业农村现代化看成是一个过程，严格意义上讲，这是两个既相互衔接、又相互独立的进程。农业现代化和农村现代化的关系，特别是农业现代化向农村现代化拓展的“交叠过程”，具有高度的复杂性。分析农业现代化和农村现代化的关系，可以将工业化和城市化的关系作为参照。因为两组关系都反映的是，现代化进程中产业形态与空间形态的相对性关系。在一般意义上，现代化可以理解为：工业化引发要素集聚需求进而带动城市化，城市化带来的要素集聚与分工深化又进一步推动工业化，最终形成工业化与城市化相互促进的过程。这意味着，作为现代化两个标志特征的工业化和城市化具有高度的相容性。
农业现代化和农村现代化的相对性关系具有不同于此的特殊性。农业现代化的动力实际来源于工业化，农业分工深化和要素更新，实际是工业化智能化成果向农业产业扩散的过程。因此，在高度发达条件下的农业现代化，又被称作农业工业化。这意味着，农业现代化实际是工业化向农业生产领域的延伸，其本身非但不会带来农村空间的要素集聚和分工深化，而且还可能由于生产效率的提升，造成农村就业减少和人口外流。从纯粹的经济意义上，甚至可以说，农业现代化与农村现代化是两个平行世界，二者是不完全相容的。我们将现代化进程中，农业现代化与农村现代化之间非相容性的扩大，所导致的发展停滞称为“农业农村失衡陷阱”。
克服“农业农村失衡陷阱”是一个世界性难题。从世界经验看，现代化进程中农业现代化对农村现代化的边际贡献：先递增后递减。农业现代化起步后，会带来农业劳动生产率大幅提升，大量束缚在土地上的人口被解放出来，农民收入水平显著提升，这是农村现代化起步的关键。但高水平的农业现代化，往往会带来农业劳动力的减少和农场的扩大，又势必引起农村社区空心化以及农村不同人群收入差距扩大，这是主要发达国家都经历过的“发展悖论”。
发展过程中最大的困难就是，在农业现代化对于农村现代化边际贡献递减的阶段，如何通过必要的政策干预，既避免农业现代化脱离农村发展单边突进，又能够及时发挥农村现代化对农业发展的支撑和补偿作用。当前，中国正处于这样一个阶段。如果突破了这个困难，就能够真正实现从农业大国向农业强国的跨越；如果不能平稳越过这一阶段，就有可能陷入“农业农村失衡陷阱”，从而错失发展机遇。
从党的十九大到党的二十大，中央针对新时代“三农”工作，先后提出了乡村振兴、农业农村现代化和农业强国三大政策范式。从政策逻辑上讲，农业强国是乡村全面振兴的国家表现，是农业农村现代化的全球表达，是社会主义现代化强国的重要表征。现阶段，农业强国的政策范式并未超出农业农村现代化的基本范畴。从逻辑序列上讲，农业强国必须建立在农业农村现代化的发展基础之上，在建成社会主义现代化强国之前，必然存在一个农业强国建设与农业农村现代化的并行结构。农业现代化是农业强国的核心命题，但实际上不构成农业强国建设的关键约束；能否平滑越过农业农村现代化的“交叠界面”，实现农业现代化向农业农村现代化的平稳拓展才是真正决定农业强国进程的底层逻辑。
二、农业农村现代化均衡协调发展的特征与问题
农业农村现代化均衡协调发展，通常会呈现出以下特征：
（1）农业生产力水平大幅提升，农业产业份额、农村人口比重和农业就业比重梯次下降；
（2）城乡融合发展深入推进，城乡统一的要素市场走向成熟；
（3）农业农村现代化互为支撑，广义乡村市场建制良性运行；
（4）农村基础设施全面改善，城乡基本公共服务实现均等化；
（5）农民形态发生历史性转变，专业农户成为乡村主体居民；
（6）形成城乡统一的社会治理体系，基层治理现代化基本实现。
当前，中国农业农村现代化水平尚未实现均衡协调，对照上述六个方面特征，仍然存在一系列问题。
一是城乡要素交流渠道不畅，农业就业比重居高不下。在城乡要素自由流动情形下，农业就业比重会随着农业产业份额的降低而逐步降低，虽然前者的下降带有一定滞后性，但通常不会有太大差距。我国目前农业就业比重要比农业产业份额高出15个百分点，与世界经验对比而言是畸高的。这反映出其中存在的特定政治经济问题，农村土地制度的刚性约束、城市定居门槛过高、现代经济要素向乡村导入受阻等是关键原因。
二是城乡空间布局调整滞后，市镇带动能力发挥不足。近年来，乡村人口大幅收缩，真正以农业为收入支柱的人口也有大幅减少，但是传统城乡空间布局未能适应现代化需要作出适应性调整，乡村人口主要分布在中小规模村庄，现代市镇和专业农庄发育同时受阻。特别是处于城乡之间的市镇专业化水平低，难以发挥带动整个镇域进入专业化市场分工的节点作用，直接影响了农业农村现代化均衡推进。
三是城乡治理一体化任重道远。乡村治理现代化的过程是在乡村治理范畴逐步明晰的基础上，不断推进治理体系的规范化、正规化，同时乡村治理体系要跟随城乡一体化趋势作出适应性调整。但目前的乡村治理体系建设与改革中，受到前述农民形态和空间形态等因素的影响，过于强调乡村治理的特殊性，这一过程长期积累下去将会形成治理体系的固化，不利于城乡一体的现代治理体系构造。
三、农业农村均衡协调发展的政策含义
推进农业农村均衡协调发展，需要围绕市场建制、城乡布局、治理体制等方面提出“最小一揽子”改革方案。
1.深化要素市场化改革，推进城乡融合发展的体制机制和政策体系走向成熟。
一是城中村、城郊村逐步引入城市土地和住房管理体制，在符合规划和用途管制的前提下，允许这些地区的农房进入城市住房市场，实现同等入市、同权同价。
二是针对典型农区和生态功能区的农业转移人口，重点推进农村权益退出改革，鼓励上述地区的进城农户依法自愿有偿退出农村土地承包权、宅基地资格权、集体收益分配权等各项权利。
三是针对典型农区的专业农户，允许打破现有集体经济组织边界，探索通过合作社等形式组建跨社区的新型集体经济组织，为提升我国农业竞争力夯实组织基础。
2.优化城乡空间布局和人口布局，提升城镇化对乡村振兴的带动作用。
一是确立县域作为广义上乡村振兴区域的政策地位，尽快落实县域城乡融合、以县城为重要载体推进城镇化建设的政策措施，明确县城、市镇和村庄的发展定位。
二是着力解决中小城市经济活力不够强、人口规模不够大的问题，推动县城和市镇扩容强业，使之成为带动县域经济发展的重要增长极。
三是引导脱离农业的人口逐步向县城和中心市镇集聚，为改进农村基础设施和公共服务供给效率奠定空间基础。根据初步测算，未来5至10年，高标准农田、设施农业等乡村建设投资需求有近15万亿元。面对如此大规模的资金，乡村建设更要找准投入方向和重点，避免基础设施的过度建设和分散投入。
四是选育一批发展潜力大的重点镇，加大强镇扩权改革力度，增强大镇强镇专业化水平，充分发挥其对乡村腹地的辐射带动作用。
3.构建城乡统一的社会治理体制，实现乡村治理体系和治理能力现代化。
一是加强县域统筹治理能力。按照“县乡联动、功能集成、反应灵敏、扁平高效”的要求，依据各地不同的县镇能力结构，因地制宜、分类施策，全面提升县域行政管理和公共服务效率。
二是城中村、城郊村引入城市治理体制。大量的城中村、城郊村虽然还叫作“村”，但这些“村”无论在空间意义上还是经济意义上都已经是一种城市形态的居民点了，应逐步推进乡村治理体制向城市治理体制转型。
三是推行政经分开改革。产业政策直接瞄准专业农户，社会政策直接瞄准农村居民，土地产权及集体经济事务交由集体经济组织负责，村民自治的重点聚焦到村庄日常生活领域的自主管理，逐步实现乡村经济活动和社会治理的专门化、专业化。
（作者陈明为中国社会科学院政治学研究所副研究员，主要从事乡村治理、土地制度与城乡发展问题研究。）
