北宋时期，经济文化繁荣，科技发展迅猛，政治也相对昌明，大有盛世风范。
可是对抗外敌时，表现却很糟糕。在对辽、对西夏的作战中，屡次战败。究其原因，肯定是多方面的，抛开政治因素，纯粹从军队实力分析，北宋难敌辽、西夏的要因是战马紧缺，骑兵队伍实力悬殊。
冷兵器时代的战争，骑兵部队的优势是显著的，战马则是影响战争结果的重要因素。哪方的战马数量多且质量高，哪方就在装备上取得了绝对的优势，也会赢得最后的胜利。
北宋泱泱大国，怎么会养不出足够保家卫国的战马？沦落到被周边游牧小国欺负的地步。
这就要讲讲北宋监牧制度，以及北宋监牧制度失败的原因。
北宋建朝之初，采用的马政建设制度就是监牧制度。
所谓的监牧制度，就是由统治者考虑当时具体情况，选出适宜养马的地区，设立专门牧监养马，并设置专门机构、制定相关法律政策进行管理的管养马制度。
监牧制度是北宋马政建设的基础，无论从行政机构设置，还是管理制度法律的建立，对此后的马政建设都具有深远的影响意义。
马政监牧直接关系着国家军事实力强弱、统治地位是否稳固，所以北宋朝廷很重视对马政监牧事宜的管控，设立了骇骥院，总管全国马政监牧。除了官营养马，民间买马和战争中掠来的马匹也属于骇骥院的管理范畴。是以宋朝初年，骇骥院的权利很大。
中央有骇骥院，地方也设置了一套完整的监牧管理体系。
地方设有群牧司一职，总管地方马政监牧事宜，包括地方马政机构设置、马政机关官员任免、留任等。
神宗元年，因为群牧司官员很少深入地方各州县巡查，以致监管不力。政府又增设河南河北监牧司，分别置监牧使各一人、都监各一人，河南河北监牧司由枢密院直接管辖，其官员与群牧司没有隶属关系。
为了完善监牧制度，北宋政府还设置了孽生监，也就是种马场。努力提高战马繁育率和成活率，同时减低种马的死亡率，以此达到壮大战马群体、提高战马质量的目的。
宋朝初年开始，统治者就很关注马政监牧的基础设施，宋太祖在位时，就明令诸州养战马的场地必须要建凉棚、打露井。
优渥充足的牧场也是养好战马的一大关键因素。为了保护牧场，北宋政府下令河北沿边地区不得焚烧牧马草地。当时政府对牧地登记时间久远，牧地与民田之间的界喉不明，经常出现民田对牧场隐形侵占的情况，针对这种情况，真宗年间派遣官员逐州逐县将牧马草地情况登记造册，同时打入标的物，标清牧场与农田的界限。若有破坏牧场、残害牧马的人，政府会严惩不贷。
为了保护马政监牧，北宋政府做了很多努力，但应对天灾瘟疫，技术难题，还是显得势单力薄，迷信鬼神的古代人都会将希望给予祭祀。
除此之外，北宋还加强了监牧制度的硬件设施管理，比如在宋太祖时，曾下令天下有战马的地方都要建凉棚、露井，宋真宗时，曾下令河北沿边地区不得焚烧牧马草地。
可见宋代统治者想要给战马一个好的生活环境是操碎了心。
在宋代历代统治者的共同努力下，宋代监牧制度取得了很好的成果，使得监牧制度逐步走向制度化、法制化，为北宋官营牧马业的发展提供了重要保障。
到宋真宗时，宋朝所养的马匹共有二十多万匹，饲养马匹的人员有一万六千多人，这虽然不能和唐朝时的马政相提并论，但是有宋以来，这已经是马政的巅峰时期了。
尽管监牧制度有很多优点，却依然弊端很多，不仅产马的数量很少，马匹的质量也不高，而宋代官府每年在马政上的用钱都是很大的，这样一算，监牧制度可以说是得不偿失。
而宋代中后期存在的最大问题，便是出现财政危机。
宋代统治者为了加强中央集权而采取了较为低效的行政制度，通过科举考试和恩荫大量的授官，还享受优厚的待遇，这就造成冗官的局面。
为了抵御北方游牧民族，北宋大量增加军队的数量，这又造成了冗兵的现象。
到宋真宗、宋仁宗时，统治者又大兴土木，这无疑造成了北宋的财政危机，到宋神宗时，便出去财政每年入不敷出的，财政赤字巨大。
为了减轻财政困难，统治者发现监牧耗费过大，于是从宋仁宗时起，历任统治者都不看好监牧制度。
到熙宁五年时，监牧制度基本被废除，监牧养马在国防军备中失去了主要地位。
尽管北宋后期，哲宗、徽宗曾一度恢复牧监旧制但一直处于存废不定的状态，纷纷采取以田募民出租，减少牧马数量的措施，以减少财政支出，缓解财政危机。
得不到统治者的重视，单纯的依靠罢废监牧减少财政支出肯定是不可取的，国家为了获得充足的战马，不得不依靠民间养马和西北市马，这直接导致监牧制度走向衰亡。
