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南方能源观察
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作者 | eo记者 潘秋杏 实习记者 郑妍哲
制图 | 郑妍哲
编辑 | 姜黎
“今夏是北半球是有气象记录以来最热的一个夏天。”世界气象组织发言人克莱尔·努利斯（Clare is）不久前表示。数据显示，6月—8月，北半球气温高出同期平均温度1.17摄氏度。
高温之下，用电量也在上升。其中，居民用电量飙升明显，而由于实行阶梯电价，多用了电的用户就要支付下一档价格，导致电费上涨。
但和一些发达国家相比，中国的居民电价并不高，反而是交叉补贴的主要享受者。在居民用电量的不断上升、作为交叉补贴主要来源的工商业电价却不断下降的情况下，怎么补与补多少的问题愈发凸显。
执行了8年的阶梯电价是什么？
国家发展改革委网站早前发布的《用价格杠杆撬动节能减排》一文中指出，从我国居民电力消费结构看，5%的高收入家庭消费了约24%的电量，这意味着低电价政策的福利更多地由高收入群体享受，既不利于社会公平，无形中也助长了电力资源的浪费。
引入阶梯电价，通过划分一、二、三档电量，较大幅提高第三档电量价格水平，建立“多用者多付费”的阶梯价格机制，有助于形成节能减排的社会共识。
2011年11月29日，国家发展改革委印发《关于居民生活用电试行阶梯电价的指导意见》。从2012年7月1日起，除西藏、新疆以外，国内29个省、市、自治区开始实施居民生活阶梯电价。
居民阶梯电价将城乡居民每月用电量按照满足基本用电需求、正常合理用电需求和较高生活质量用电需求划分为三档，电价分档递增。
各地第一档电量基本延续原先统一价格时的水平，原则上按照覆盖本区域80%居民用户的月均用电量确定。第二档电量，按照覆盖本区域内95%居民用户的月均用电量确定（即覆盖率80%-95%之间的电量），每度电电价比第一档提高0.05元。第三档电量，为超出第二档的电量，度电价格比第一档提高0.3元左右。对于城乡“低保户”和农村“五保户”家庭每户每月设置10度或15度免费用电量。
考虑到季节性用电不均衡，对一些地区设置了夏季用电量标准和非夏季用电量标准，在各档价格相同的情况下，夏季用电量标准要比非夏季高。例如海南，夏季（4-10月）第一档用电量标准为月用电量0-220度，非夏季（11月-次年3月）第一档用电量标准为月用电量0-160度，价格均为0.6083元/度。对一些未实行季节电价的地区，也考虑到了季节用电差异，因季节性因素造成的电费负担可在全年分摊。（详见附图）
然而，中电联出版的《中国电力工业现状与展望》（2019）报告中提到，从目前的情况看，居民阶梯电价第一、二档电量覆盖面基本超过90%，且各阶梯的电价设置区分度不高。
业内有分析认为，现行居民阶梯电价机制发挥的促进节能减排的作用相当有限。
阶梯电价VS.交叉补贴
而“隐藏”在阶梯电价里的是居民电价与工商业电价间的交叉补贴。
根据用户性质的不同，中国销售电价分为四类：居民生活用电，农业生产用电，大工业用电，一般工商业用电。从供电成本上看，末端电压等级低、负荷率低、分布分散的用户成本高，城乡居民用电、农业生产用电的实际供电成本要高于大工业与一般工商业用户。但为了保障城乡居民和农业生产用电，工商业电价中的一部分长期用于补贴居民电价，以保障城乡居民、农业生产用电。
交叉补贴之下，中国居民电价处于较低水平。国际能源署发布的《Energy Prices 2020》显示，2018年，在德国、意大利、日本、巴西、中国、墨西哥等22个重点国家中，中国的居民电价排名第十六，为0.081美元/千瓦时，是排名第一的德国（0.353美元/千瓦时）居民电价的23%。通过使用购买力平价（PPP，purchase power parity）调整数据后，中国居民电价排名第十五，为0.15美元（PPP）/千瓦时，比德国的0.404美元（PPP）/千瓦时低63%。购买力平价是一种根据各国不同价格水平计算出来的货币之间的等值系数，以对各国的国内生产总值进行合理比较。
来源：IEA
注：在土库曼斯坦，所有家庭在一定消费水平内享受免费用电，免费用电标准从2013年的每人每月35千瓦时降低到每人每月25千瓦时。
2019年11月20日，中电联发布的《电网行业经营效益情况报告》提到，美国、英国、德国等37个OECD国家的工商业电价平均为居民的50.7%，而中国为121%；2018年，中国交叉补贴总额为3200亿元，相当于推高工商业电价超过7分/千瓦时。
《阶梯电价改革对我国居民电力消费的影响——基于固定电表月度面板数据的研究》一文指出，交叉补贴看似补贴了居民，但是因为抬高了企业用电成本，最终会将补贴成本传导到工业产品以及社会零售产品的价格中去。这部分居民电价补贴成本最终还是要由消费者自己买单。
同时，有分析认为，尽管近年来第三档用电占比有所增加，但对弥补第一、二档用电享受到的交叉补贴是杯水车薪，反而是第一档电量“充分”利用后，富裕人群得到了更多补贴优惠。
不断增长的居民用电量VS.不断降低的工商业电价
近年来，居民用电量快速增长，而一般工商业电价逐步降低，将使得价格扭曲及其造成的效率和公平损失问题愈发严重。
根据国家能源局公布的数据，中国城乡居民生活用电量从2010年的5125亿千瓦时增长到2019年的10250亿千瓦时，翻了一番，每年平均复合增长率约7.2%。城乡居民生活用电量占全社会用电量的比例也从2010年的12.2%上升到2019年的14.1%。
2010年-2019年城乡居民生活用电量情况 （单位：亿千瓦时）
数据来源：国家能源局
虽然当前我国居民用电量占比不到15%，但是其增长率始终高于工商业用电量。随着经济发展模式的转变和时间的推移，居民用电量占比还将不断提升。
有电价研究者近期测算发现，2018年-2019年连续降低一般工商业电价10%之后，一般工商业补贴居民和农业的能力明显下降，一般工商业从交叉补贴的提供者，变成了交叉补贴的享受者。大工业提供的交叉补贴不能全部满足其余三类用户的交叉补贴需求，上百亿的交叉补贴缺口由电网企业承担。
他认为，在电力市场化改革的背景下，应设计计划与市场接轨的机制来保障居民生活和农业生产用电；对交叉补贴的缺口进行精细测算，在明确了补贴缺口后，设计相关机制来弥补缺口，并对度电交叉补贴标准进行调整。
据中电联统计，2020年上半年，全国电力供应业输配电业务整体亏损，省级电网企业亏损面接近70%。中电联建议，一是多渠道筹集一般工商业电价降价资金来源。二是对电力供应业提供相关政策支持。合理给予企业国有资本经营预算资金支持，在信贷投放规模、资金成本利率等方面对农网建设改造等工程给予更大支持。三是将电价交叉补贴纳入输配电价。明确交叉补贴主体，单列交叉补贴标准，变“暗补”为“明补”，将交叉补贴纳入输配电价，解决电价交叉补贴问题。
参考文献
[1] 姜黎.电价变迁的背后[J].南方能源观察，2020,(3).
[2] 俞秀梅，王敏.阶梯电价改革对我国居民电力消费的影响——基于固定电表月度面板数据的研究[J].经济学（季刊），2020,19(2).
[3] 叶泽，吴永飞，张新华，刘思强，何姣.需求响应下解决交叉补贴的阶梯电价方案研究——基于社会福利最大化视角[J].中国科学管理，2019,27(4).
[4] 田露露.居民阶梯电价结构设计、效应评估与政策启示[M].经济科学出版社，2018.
附图
全国居民阶梯电价情况（按年用电量分档地区）
全国居民阶梯电价情况（按月用电量分档地区）
数据来源：各地发展改革委、国家电网公司、南方电网公司官方网站等
注：
1. 上图中的电价均为不满1千伏的一户一表居民的阶梯电价，部分地区还区分了电压，1千伏以上的用户电价较1千伏以下的便宜；
2. 部分按月用电量分档的地区，按年周期执行，不是一年按实际用电月数折算；
3. 广东省各市的电价不一样，但加价幅度和分档电量相同，此处以广州市电价为例；
4. 广东省、海南省、湖南省等省份分为夏季和非夏季用电量，夏季各档用电量标准高于非夏季此处以夏季电量为例；
5. 云南省丰水期（5-11月）不实施阶梯电价，所有电量电价为0.4236元/千瓦时，低于枯水期电价，此处以枯水期阶梯电价为例；
6. 上图根据除港澳台、西藏、新疆外共29个省、市、自治区，从2019年7月1日起开始执行的电价标准整理。
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