引言
国家制度优劣之争,在人类文明探索进程中是必然存在的,毕竟,只有不断鹅王择乳,才能最终达成全人类幸福的目标,因而,国家制度的评判标准,也就成为了学界研究的课题之一,到目前为止,学界已经诞生出了许多相关理论。
然而,制度问题不同于一般科学问题,它的优劣只能被定性于国家灭亡后,谈论没灭亡国家的制度好坏,往往会出现“公说公有理婆说婆有理”的局面,因此,从古代寻找制度评价标准就显得很有必要,而学界在对盛唐进行研究时,发现唐朝有一个独特的灭亡原因,那就是失败的公务员考核制度。
唐朝考课制度,古人对优秀国家制度的探索
《贞观政要》:“古人云,王者须为官择人,不可造次即用......用得正人,为善者皆劝,误用恶人,不善者竟进。故知赏罚不可轻行,用人弥须慎择。”
这是唐朝初年,唐太宗对房玄龄说过的一段话,意思是官员不能随便任命,须量才使用,不可冗余。房玄龄听罢深以为然,在提出文武官员六百四十编制的基础上,针对官员的考课制度应运而生。
“考”即考察中央至地方各级官员在任期内的具体表现,“课”则指依照唐律进行督课,“考课”即依照唐朝律例,对各级官员进行绩效考察,并在考察结束之后,依照考课结果对每个官员进行奖励或惩处。考课制度概念的提出,实际上是中国古人对优秀国家制度的一种探索,其目的是为了精简官僚制度。
考虑到唐朝广阔的国土面积,庞大的官僚规模,为了保障考课制度能够完美运行,且最终能达到挑选优秀官员,罢黜劣迹官员的目的,唐朝统治阶级分别从“专设机构”、“评判标准”、“考课程序”三个主要层面出发,最终设计出了一整套复杂又庞大的考课制度。
首先,为了贯彻考课制度实施,唐朝专设了考课机构。吏部在“吏部司”、“司动司”、“司封司”之后又增添第四司“考功司”,《大唐六典》记载“掌内外文武官吏之考课,凡应考之官,皆具录当年功过行能”,说的就是考功司的职责,从“凡”字可见,考功司是负责唐朝考课的主要机构,没有之一。
不过也有例外,据唐《考课令》记载“京官三品已上,及同中书门下三品,并平章事奏裁,亲王及五大都督府亦同”,可知,考功司内部负责考课的官员,只能对四品以下的地方官员进行考课,而三品以上的京城官员、五大都督和同中书门下平章事的考课不受吏部评判,他们的考课由皇帝亲自负责,这也被称之为“内考”。
而即便四品以下的官员,由考功司负责,也只是笼统的说法,毕竟考功司内一般只常设六名职事官,包括考功郎中一人、员外郎一人、都事一人和主事三人,哪怕再加上流外官,也无法应对全国官员的考课。因此,实际上考功司在整个考课体系中只起到制定政策的作用,具体的考课内容,都由各级地方长官负责,考功司只负责接收最终的考课结果,这在一定程度上实现了各级的权责分明。
考课制度按照一定的评判标准实行,虽然评判标准在各个时期有不同的调整,但总的来看可以分为道德和功绩两个权重。道德上设置了德、慎、公、勤四个类别,功绩上则分得更多,有二十七个分类,史称“二十七最”,“最”指的是最佳业绩,其评判内容相当庞大与复杂。
《考课令》规定,考课的结果根据四个道德评分和二十七最进行排列组合,不同的组合可以获得从“上上”到“下下”的九个不同评价,最终,朝廷可以根据官员上司在考簿上的评价对官员作出升迁、留任或者罢黜等决定。
为了加速考课制度的实施,唐朝统一了考课工具,要求全国各级官员在考课过程中都使用相同的考簿、考碟。考簿是记载着官员们功过的政绩文书,而考碟是考簿提交到吏部考功司之后,由考功司出具的一份标有考课等级的文件,值得注意的是,要想获取这份文件,官员们还得先交一份“考钱”,以弥补朝廷在考课制度实行中的财政开销。
除了上述三个主要层面外,唐朝考课制度还有许多额外的细节,例如审定程序、复议程序等等,从这些细节上,不难看出统治者想要唐朝长治久安,健康发展的心愿,但最终的结果,确依旧不尽人意。
考课制度预示着唐朝灭亡
考课制度的设计目的是精简官僚体系,延长统治者的统治,然而刚实行没多久就令人相当失望,考课制度不仅没有发挥预想中的作用,官僚制度反而越来越冗杂。原因有很多,但最主要的原因还是统治者局限的认知、儒家思想的侵蚀以及考课制度本身存在的不合理设计这三点。
统治者局限的认知指的是唐太宗之后的一系列帝王胡乱提拔官员,特别是唐高宗和武则天。唐高宗时期有个叫李义府的人,《新唐书》评价他“貌柔恭,与人言,嬉怡微笑,而阴贼褊忌于心,凡忤逆者,皆中伤之”,说的是此人阴险狡诈,嫉妒记仇,然而,偏偏这样一个无德无才之人,却被唐高宗破格提拔为中书侍郎,最后又被升为宰相。
武则天时期,朝廷用人更加随心所欲。岑仲勉在《隋唐史》一书中说,“武后任事率性,好恶无定,终其临朝之日,计曾任宰相七十三人”,武则天在位时期便任命了七十三个宰相,任命宰相都如此,其他职级的官员显然更加随意。如此随意的提拔,上行下效之下,加快了官僚体系冗余的速度,导致考课制度无法达到精简官僚体系的目的,最终财政崩溃。
除了统治者无知以外,儒家思想的侵蚀,也使得考课制度在实行过程中不能准确的对官员政绩进行评价。考课制度的概念并不是唐朝时期才出现的,早在战国时期,人们便建立了一种“上计”制度来评价官员政绩,此种制度建立在法家学说的基础上,即君主制定驾驭群臣的“术”,“术”则作为官员行为规范的“法”,虽然说君主的“术”不一定正确,官员们经常无所适从,但对于官员而言,至少能有一个准确的评价标准。
然而在儒家思想的侵蚀下,法家“术”的部分被“教化”思想所取代,具体表现为,考课标准中插入了四个道德评价,即德、慎、公、勤,这就致使在实际考课案例中,总是出现道德权重比政绩权重高的情况,因为儒家中的道德,要求的就是对统治者绝对服从,只要对统治者表现得绝对服从,政绩差点也没关系,再加上道德只能主观推测,因此考课失去了准确评价官员的能力,也就成了一种摆设。
最后,考课制度本身也有极大的不合理性,没有考虑到官官相护的情况。前面已经讲过,负责考课制度的考功司,只负责进行政策制定和最终结果的统计,真正给官员们进行考课的,一般都是官员的直接上司,在中国这样的一个人情社会中,有几个上司会给自己的属下穿小鞋,因此,长期的实行下来,人们发现,全国官员的考课评价大多都是中中或者中上,这样的统计,没有任何价值。
考课制度作为唐朝官僚体系的管理制度,它的失败,也预示着唐朝国家制度注定失败,随着官僚系统越来越冗杂,财政越来越紧缺,朝廷不得不施行两税法,甚至与民争利垄断盐业,但这些手段都治标不治本,唐朝最终走向灭亡。
唐朝官僚体系“爆雷”对后世之启示
首先,公务员的考核权不能交给公务员本身。就像运动场上,运动员不能一边参赛一边做裁判一样,如果把对公务员的考核权力交给公务员,哪怕短期有效,长期来看一定会滋生出“人情交易”,最终得到的考核结果一定是虚假的,而这种虚假的考核结果又会进一步促进公务员犯错,毕竟哪怕犯错也不会有人来考核,最终导致公务员贪污腐败,国家管理混乱,社会风气肮脏。
其次,考核时间不能固定。此种思想,自古有之,《尚书》有云“三载考课,三考默险”,说的就是考核时间不能固定。唐朝的考课是固定死了的,每年一次岁课,每三年一次定课,有了规章可循,官员们只要在每年考课之前疏通关系,便能得到不错的评价,这样的考课是没有意义的。
再次,应当定性的同时定量。唐朝时期的考课制度实际上已经体现出了定性加定量的精神,但它的定性和定量的方向错了。对于一个硕大的国家而言,不同职级、不同地区的公务员,干的工作也应当是不同的,如果给所有的公务员都只划分为四个定性,即德、慎、公、勤,显然不合理,而“二十七最”显然也无法囊括所有公务员的工作标准,因此,最合理的评价方式是,先定性,将同一工作内容的公务员划分到一起,再定量,按照公务员的绩效打分。
最后,公务员考核的惩奖应当以奖励为主要内容。唐朝考课制度在实施了很长一段时间后,官员们纷纷发现,只要干事就有可能出错,出错就要受罚,而只要不干事,就一定不会出错,年末的考课就一定不会出现低评价内容,于是,“不求有功但求无过”的思想开始在官场内蔓延,官员们失去了工作积极性,最后的升迁、奖惩也演变成了论资排辈的循环做法,官员们保住了自己的利益(乌纱帽),而老百姓却失去了实干型官员,最终受损失的还是百姓。
结语
唐朝的繁荣,只持续了约莫百年,这在唐朝两百多年的历史当中只占了一般不到,究其原因,是因为唐朝统治者设计出来的国家体制并不适合持续发展,而唐朝的灭亡,早就在唐朝考课制度中被揭示出来了。
唐朝考课制度,就如同一面照妖镜,除了能照出唐朝灭亡的命运外,也可以拿到现代来做镜子。每当有人想评价一个国家能否长久时,便可以拿起这面镜子,看看该国家的官僚考核制度设计是否合理,会不会导致官员冗余,如果是,显然这个国家很快就会走向衰落,毕竟官员并不创造财富不是吗?
参考文献:
《考课令》
《新唐书》