党的二十大强调，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。新时代以来中央对土地制度改革作出若干重大部署，改革取得了一系列阶段性成果，但进展不平衡、不充分的现象仍然存在。
从改革内容上看，基础性改革成效显著，土地要素市场化改革推进不平衡，土地规划管理体制改革进展缓慢；从战略维度上看，土地利用中引发效率损失、公平抑制和稳定风险的制度性原因尚未根本消除。深化农村土地制度改革，要稳妥有序推进农村权益转让改革，扩大土地要素市场化改革成果，实质性启动土地规划管理体制改革，为乡村全面振兴和新型城镇化提供有效制度供给。
一、改革进展
新时代土地制度改革，包括基础性改革、土地要素市场化改革、土地规划管理体制改革和配套改革四个方面，细分改革事项有50多项。基础性改革主要是关于土地制度的政治宣示和产权改革，土地要素市场化改革主要涉及城乡土地同等入市、同权同价的一系列政策性调整，土地规划管理体制改革主要是土地规划和用途管制制度的调整优化，配套改革是指在美丽乡村、一二三产业融合等领域涉及的土地制度配套改革。
四个方面改革中，基础性改革是全面深化改革的前提，要素市场化改革是当前土地制度改革的主线，土地规划管理体制改革为要素市场化改革提供了更充分的空间，配套改革形成了前三个方面的细节补充。
二、改革评估
（一）土地制度的效率维度考察。
1.土地租金显著高于国际平均水平。典型农区农用地一年租金大约在600—800元/亩，这大约是发达国家地租水平的3-5倍。
2.土地单产水平仍有不小差距。谷物平均单产水平超过400公斤/亩，纵向比有了显著进步，但与发达国家相比还有较大差距，仅相当于德国、英国、美国等国2000年左右的水平。
3.土地规模经营水平稳步提升。2020年，土地流转面积达到5.65亿亩，占农户耕种承包地实测面积的36.2%，农业生产集中度有了很大提升。
4.农业劳动生产率明显偏低。农业劳动生产率显著落后于发达国家，不足美国、荷兰水平的10%，不足日本、韩国水平的30%。
5.建设用地利用效率还不高。单位建设用地GDP产出约为16万元/亩，这一水平仅相当于美国的2/3、德国的1/3、日本的1/8。
6.乡村土地资源存在巨大浪费。在村庄层面集中表现为耕地资源占比较低、村庄居住区占比较高、建设用地闲置浪费严重。
（二）土地制度的公平维度考察。
1.土地分配的数量平等程度较高。农村宅基地和承包地的基尼系数总体不高，反映出土地分配的平等程度比较高。
2.土地分配的制度化不平等尚未消除。目前，有两类人口的土地问题还悬而未决：一是“二轮”承包中未获得宅基地和承包地的人口，二是过去多年中多占了承包地或者宅基地的人口。如果这两类人的问题在确权工作中没有得到妥善处理，应该在本轮承包期内以相对公平的方式解决，防止久拖不决、引发争端。
3.土地资源配置未能满足农业转移人口需求。根据笔者2019-2022年对20个城市600名进城务工人员的调查，主要存在以下问题：
（1）房价居高不下。受访者平均每年要在城市务工10个月以上，有子女但子女不在身边的比例达到57.8%，85.1%的认为房价是影响举家进城的首要因素。
（2）住房品质低下。受访者在城市的家庭住房平均面积只有46平方米，其中还有1/3是合租，人均水平实际是很低的。
（3）住房浪费明显。受访者老家住房的平均造价达到18.75万元，农民工每月花1000多元在城市租住房屋，而老家投入不菲的住房长年空置，造成了土地资源以及家庭财富配置的严重浪费。
（三）土地制度的稳定维度考察。
1.征地冲突明显减少。随着征地制度改革的深化和各级政府土地行政法治意识的增强，征地拆迁引发的土地冲突明显减少。
2.征地制度改革仍需进一步深化。现在仍然没有成熟的农地非农化市场，难以形成真实的土地价格，无论怎么提高补偿标准，总会存在正当性争议。要一劳永逸地化解征地所带来的种种风险，还是要在建立土地市场交易机制上下功夫。
3.专业农户和小农户之间的紧张关系是一个新问题。专业农户在种植结构调整、社会化服务机构选择、土地整理方面，都受到小农户的影响和制约。这不但增加了农业生产成本，而且扰乱了专业农户的市场决策，一些地方已经潜藏秩序风险。
4.城乡结合部有发展为贫民窟的苗头。现行规划管制体系拒绝承认小产权房和城中村的合法性。一些城中村、城郊村基础设施落后、公共服务不足，混杂聚集了大量的非正规就业和低收入人群，这些人群聚集后容易滋生“灰色交易”，对社会秩序是一个不小的隐患。
总结过去十年的土地制度改革：基础性改革成效显著，先后提出承包地、宅基地“三权分置”的改革思路，确立了新时代土地制度改革的总体框架；土地要素市场化改革进展不平衡，集体经营性建设用地入市改革、农村承包地经营权抵押改革取得了成熟经验，宅基地制度改革和农村权益转让改革尚未从根本上破题；规划管理体制改革进展缓慢，还有大量重要内容没有部署，已经部署的“多规合一”等改革内容也没有得到全面落实。总体看，目前初步达到了明晰土地产权、完善土地权能的改革目标，但距离建立城乡统一的建设用地市场还有很大距离，特别是规划管理体制改革尚未抓住要害。
三、深化策略
土地制度引发的效率损失、公平抑制和稳定风险，背后都有深刻的制度原因：
一是改革的系统性、整体性、协同性不足，分开试验在分散风险的同时也降低了改革的整体效应；
二是“三权分置”之后的改革突破口尚不明确，农村土地权益有偿转让缺少成熟思路；
三是土地管理的“泛计划”框架尚未打破，规划管理体制成了土地要素市场化改革的制度壁垒。
深化土地制度改革，需要在以下方面寻求突破：
第一，稳妥有序推进农村土地权益转让改革。党的二十大强调，保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。一个可行的方案设计是：允许土地承包权在同一集体经济组织农户间转让，试点成熟后可以将转让范围扩大到本县不同集体经济组织农户；转让的宅基地在优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求之后，可以考虑允许逆城市化人群承接，但绝不能建设别墅大院和私人会馆；集体资产股权的承接范围则可以放得更宽一些，与“农村集体经济组织探索人才加入机制”改革统筹考虑。
第二，扩大土地要素市场化改革成果。政府从行政垄断的改革中逐步抽身，允许土地供需双方通过各地农村产权交易所（中心）自主交易，政府主要负责信息公开、秩序维护、基准地价划定等工作。政府在交易中的收益也不必担心，完全可以通过土地收益调节金和相关税费制度的建立，保证政府收益。
第三，多措并举盘活利用农村宅基地。此前各地围绕这一改革开展了诸多探索，具体包括：
（1）北京大兴：允许集体土地上建设共有产权住房；
（2）上海奉贤：宅基地换商铺股权；
（3）四川成都：通过土地整理释放建设用地指标；
（4）贵州湄潭：宅基地与集体经营性建设用地统筹入市。
深化改革的建议是，夯实宅基地制度改革的基础性工作，在土地登记中不再区分宅基地和集体经营性建设用地、公益性建设用地等类型，统一登记为农村集体建设用地，方便具备条件后开展土地整理或者统筹入市。
第四，实质性启动土地规划管理体制改革。这项改革推进难度大，可以通过技术细节的改进逐步深化。
（1）增加集体经营性建设用地入市对土地利用年度计划指标的替代；
（2）优化国土空间规划编制程序，发挥基层自治体在规划编制中的意见表达作用；
（3）县域范围内统筹建设用地规划布局和指标分配，提升土地资源利用效率，从县城入手改善城市居住形态。
（作者陈明为中国社会科学院政治学研究所副研究员，主要从事乡村治理、土地制度与城乡发展问题研究。）
