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永泰元年(765年)正月，经过日夜深思熟虑，唐代宗在《改元永泰赦文》中，罪己安民，以图永泰天下，稳固李唐统治的施政纲领。
唐代宗罪己安民的出发点，是为解决面临的诸多历史难题，其着眼点是为了把再造的李唐江山，千方百计地稳固下来。
能否纳谏，是判断昏君与明君的一个重要标准。所谓纳谏，就是广开言路，能倾听各方面的意见，择善而从之。
唐代宗能在平叛、御边基本胜利之后，见朝政纲纪败坏，力求革除弊政，下《求言诏》，在诸多方面能广听谏言，并区别善、恶，择善而从，不愧为尚能纳谏的明君。
1、明君还是昏君？
代宗在平叛胜利之后，文武官员和宦官的奢侈之风愈演愈烈，致使朝政纲纪弛坏，以致引起农民起义，代宗为此坐卧不安。
作为头脑尚还清醒的代宗皇帝，出于巩固李唐江山的需要，连续颁发了《禁断织造淫巧诏》、《申约葬祭式敕》、《禁富户吞并敕》、《恤民敕》、《赈贷百姓制》、《停杂税制》、《减次年秋税敕》、《减来年夏税诏》、《减租税诏》等，以去奢侈，减租赋，抚百姓，缓和社会矛盾，乱中求治。
大历元年(766年)十一月，代宗诏令：
“要虑失三农，忧深百姓，务从省约，稍冀蠲除。京兆府今年合计应征（租税）八十二万五千石（粟），宜减放一十七万五千石，青苗地头钱宜三分取一。”
减免了京兆府百姓的税赋。又下令，凡流民归业，从事农耕，免除三年赋税。
大历四年(769年)三月，代宗诏令天下，因为民寡官多，困于供费，提出精简吏员，减轻百姓负担。同时派遣御史向商人收税，减免京兆府当年赋税。
大历六年(771年)四月，代宗下令禁淫巧之风。要求官民勿要追求绫绵异彩奇文，禁止大细绵、竭凿、六破锦及文纱、吴绫（当时名贵的丝织品）为龙、凤、麒麟、狮子、天马、辟邪、孔雀、仙鹤、芝草、万字、双胜、透背等花纹。这主是要针对各级官吏和有钱人家，禁止他们在穿戴上追求奢靡。
大历七年(772年)五月，以旱灾严重，代宗减膳，降低饮食标准，十月，又以淮南发生旱灾下诏免除租、庸三分之二。
2、理财高手刘晏
代宗在位期间，李唐王朝经过安史之乱，已经元气大伤。
动乱平息之后，藩镇割据于地方，所收赋税拒不上交，朝廷财政发生危机，所以整顿江淮漕运，改进理财措施，成为当务之急。
唐朝京师长安，位于西北关中，而关中平原所产的粮食、物资不能完全满足京师官民和庞大驻军的消费需要。每年需要把东南八道一百万石左右的粮食和各种财物由长江、淮河经汴水入黄河，再转渭水运达长安。
安史之乱期间，洛阳被叛军所占，江淮漕运受阻，上述这条漕运路线完全被切断。
安史之乱平定之后，为了恢复江淮漕运，把江南的粮米和财物及时调运到关中和西北边镇，以保证朝廷和边防驻军的需用，代宗经过精心思虑，把这副重担交给了著名的理财家刘晏。
刘晏，字士安，曹州南华（今山东曹县西北）人。刘晏天资聪颖，素有“神童”之称。天宝年间，玄宗任命他为夏县令，以善于理财而闻名。
后来历任殿中侍御史、度支郎中、杭、陇、华三州刺史、河南尹，每任一职，皆有惠政，百姓刻石颂其德。
肃宗在位时期，刘晏曾任京兆尹，同时以户部侍郎兼御史中丞、度支铸钱盐铁等使。后因受人诬陷，贬为通州刺史。
唐代宗即位后，迅即把刘晏召回，官复原职，兼任度支盐铁、转运、铸钱、租庸使，后拜吏部尚书、同中书门下平章事，诸使如故。后因坐与程元振善，罢相位，为太子宾客。寻授御史大夫，领东都、河南、江淮、山南等道，转运租庸盐铁诸使如故。
与刘晏先后和同时的理财能手有第五琦、元载、韩滉等人，其中成绩最显著者，仍数刘晏。
刘晏不仅自己善于理财，而且能对有理财之能的年青人加以培养，培育了一批能掌财赋的人才，如韩洄、元琇、裴腆、包佶、卢征、李衡等人。刘晏死后，相继掌管唐朝财赋者，皆为刘晏身边故吏。
3、改进漕运
在中国古代，大凡发生财政危机，解决的办法唯有两种途径：
一是加征赋税，径直取之于民：二是取之盐铁、征集商税，这第二种办法最后虽然将负担亦辗转到百姓头上，但与第一种办法终究有所区别。
代宗采取后者，并重用刘晏等理财家，终于在财政危机中走出困境，使唐室得以延续一百五十年。
安史之乱以后，唐廷理财实始于第五琦，而成就于刘晏。
广德二年(764年)三月，代宗鉴于自安史叛乱以来，大运河的通济渠河段，因汴水常年失修而湮废，致使江淮漕运不得不溯江水入汉水，经梁州（今陕西汉中市）、洋州（今陕西洋县)绕道运入关中，迂回险阻，劳费很大。
刘晏受命担任河南、江淮转运使之后，以改革江准漕运为己任，立即亲率一批行家里手，跋山涉水，不畏劳苦艰辛，深入江淮沿线，察看地形，了解民情，并总结前人宇文恺开梁公堰引河水入通济渠、李杰又开新堤等治理漕运的经验。
通过实地勘探调查，究其利病，刘晏向代宗奏报治理漕运的具体规划意见，指出：
“三秦（关中地区，京城及其周围一带）之人待此而饱，六军将士待此而强，诸戎（各少数民族）待此而可威慑，沿线商贾可以往来，百货可以杂集，流失之饥人可以归附，经济可以恢复发展，既利于朝廷大业，也利于百姓。”
代宗见到刘晏的奏疏，如久渴得饮甘露，十分赞赏，并让他全权负责办理。
刘晏组织民夫，大力疏浚汴水河道，使漕运畅通；组织兵丁卫护，确保漕运安全；在扬子（今江苏扬州南）设立十个造船场，制造适合各河道水流，并坚固耐用的漕船二百艘；把过去富户督办漕运的办法改为官运，用盐利雇佣船工、水手，改变过去富人督挽，沿途人民服役的做法；针对江、汴、河、渭诸水，水力不同，各随其宜，又把直运改为分段接运，使江船不入汴水，只达扬州，汴船不入黄河，只达河阴，河船不入渭水，只达渭口（渭水入河之口），中途设立粮仓备储。
运船十艘为一纲，用军将领之，十次运输无失误，奖赏其功劳，并提拔官职。分段运输既省力，又安全，运船亦可短途往返。
刘晏这一套改进江淮漕运的办法十分有效。此后，江淮地区的大批粮食和财物通过运河源源不断地运到长安，一年可运数十万石，多的时候可达一百一十万石，无斗升损耗。
京师昂贵的米价跌落下来。当运粮的船队到达长安时，代宗喜出望外，遣卫士列队迎于东渭桥，并派专使慰劳刘晏说：“爱卿，有如汉代的良相萧何！”
4、改革盐法
刘晏还对盐政实行了改革。唐初，政府不收盐税。安史之乱后，政府财政匮乏，于乾元元年(758年)实行食盐专卖，在产盐区设“监院”管理盐务，致使盐价比以往高出许多，每斗盐由十文提高到一百一十文。贫民买不起，就硬性摊派。
百姓倍受其苦，弊端很大。
大历元年(766年)正月，代宗以刘晏为都畿、河南、淮南、江南、湖南、荆南、山南东道转运、常平、铸钱、盐铁等使后，刘晏对盐政进行了重大改革。
刘晏首先精简盐务机构，合并“监院”，在全国设立十三个巡院，由巡院负责管理食盐的销售。
其次调整食盐专卖制度，把原来的官运官销，改为朝廷在盐场统一收购，不许私自卖给商人。办法是先由官方加价后，卖给盐商，这叫作就场专卖。商人交纳盐款和盐税后，任其自运自销。
再次，鼓励商人以绢代钱购盐，国家以绢供应军将衣服之用。另外，为了防止盐商抬高盐价，还在距产盐地较远的偏僻地区设立“常平盐”，以稳定市场上的盐价。
刘晏还上书代宗，要求朝廷下令，禁止各地节度使对盐商增派盐税，以免通过中间环节变相提高盐价。代宗同意刘晏的建议。
刘晏主持盐政之后，改革盐法大见成效。
起初江淮盐利每年不过四十万缗（千钱为一缗），刘晏主持盐政改革的后期，每年可收入盐利至六百余万缗，政府盐利收入增加了十五倍。
唐政府获其利，而民又不乏盐，大历末年，统计一年国家财赋总收入一千二百万贯（千文钱为一贯)，而盐利即占了一半以上。
5、推行“常平法”与“均输法”
尤其值得称道的是，刘晏不仅有理财的实践能力，他还总结出一套理财理论。
刘晏认为，户口增多，则赋税自广，故理财应以养民为先。所以他又推行“常平法”以稳定物价，安定社会。刘晏在各道设置巡院后，注意选用通敏精干、廉洁的人充任知院官。
每旬每月知院官把本道各州县的雨雪、农业丰收歉收等情况申报中央。政府在丰收的地区以高于市场的价钱籴进粮食，在歉收的地区则以低于市场的价钱粜出粮食，防止商人投机倒把，囤积居奇，牟取暴利，侵害百姓，也借此稳定市场物价。
这就是当时所称“常平法”。
刘晏规定知院官一经发现旱涝歉收的苗头，立即申报，至某月有多少租税需要蠲免，某月需要多少救济，到时候，刘晏不等州县申请，即奏请朝廷，为其办好。
由是百姓得以安居乐业，人口得以蕃息。刘晏初为转运使时，天下在籍之户不过二百万，他任转运使后期，乃增至三百余万户。凡刘晏所统辖的地区则户口增加，非刘晏统辖的地区则很少有增加。
刘晏在实行“常平法”的同时，又推行了“均输法”。
这就是规定各道用当地部分租赋收入和盐利，购买各地的土特产品以供应京师，既便利了都城长安官民的生活，又促进了各地土特产品的生产和销售，有利于长期战乱所造成的社会经济萧条局面的复苏和振兴。
早在唐初，征收的赋税中，除租庸调之外还有地税、户税。至玄宗时，随着均田制的逐步破坏，地主庄园经济的逐步兴起，户口流失严重，租庸调收入已无法保证，便不断增加地税和户税额，以弥补财政收入。
代宗即位后，因为战乱，均田制破坏得更加厉害，地主庄园经济大有取而代之的态势，而且财政危机严重，农民起义和兵变不断发生，社会阶级矛盾尖锐，政治上也产生了严重危机。
因此，在赋税极端紊乱的情况下，代宗除起用理财能手广开税源之外，也着手改革赋税制度，于是出现了“量产定税”和“以田亩定税”的征收田赋的办法。同时扩大和提高以前按户等纳税的数量，并规定官吏、商人、地主、百姓一律纳税，这是由租庸调制到两税法过渡时期的赋税内容，并为这一过渡奠定了基础。
唐玄宗时期，尚能用括户的办法，应付户口流失的问题。
经过安史之乱，大唐的统治一度动摇，括户的方式不可能再推行下去，因为逃亡户更大幅度地增加。代宗即位之初，百姓逃散已超过半数，到代宗晚年，更为严重。虽然盐税的收入数量很大，但就其潜力来讲，远远比不上户税、地税。因此，增加户税和地税在政府财政收入中的比重，势在必行。
户税，就是按照资产分天下户为九等，然后按户等税钱。
这一税制在唐初即已实行。不过那时户税较轻，也还没有规范化。例如有所谓课户和不课户之别，还有三年一大税，一年一小税之别。
大历四年(769年)正月十八日，代宗下令规定了户税的九等比额：
上上户四千文，上中户三千五百文，上下户三千文，中上户二千五百文，中中户二千文，中下户一千五百文，下上户一千文，下中户七百文，下下户五百文。
现任官吏亦要纳税：一品官准上上户税，依此类推，直至九品官准下下户税。
若一户中有几个现任官或有数处田庄，亦各依品级和资产纳税。百姓有邸店、行铺及炉冶，按本户等加高二等纳户税。寄居在异乡的卸任官吏，寄庄户比照七等户纳税，寄住户纳八等户税。其他诸色浮客及暂时寄住户，一概在居住地依八、九等户纳户税。
诸道将士的庄田，因其防御勤劳，一律按九等户纳户税。
6、“均输法”的意义
代宗这道诏令在税制改革中意义极为重大。
一是把全国总户数中的占五分之二强的客户（由外地逃亡或迁徙来的人户，与土著户即主户对称)一律要交纳户税，这就扩大了纳税面，也说明户税在国家收入中更加重要。二是规定八等户税钱七百文，九等户税钱五百文，与玄宗天宝中八等户税钱四百五十二文，九等户税钱二百二十二文相比，数额几乎增加一倍。
史载，大历十四年(779年)户税一项的全年收入，即近六百万贯，比天宝四载至十四载(748~755年)的户税年收入二百余万贯增加了两倍。
与户税调整、改革的同时，代宗朝也调整了地税。
地税由唐初的义仓税发展而来，太宗贞观二年(628年)，下令各州县皆置义仓，规定所有的土地每亩收税二升，以备凶年歉收赈灾之用。
唐中宗以后，国家财政收入开始拮据，义仓存粮不再用来救荒，而全部用来填补政府财政上的亏空，因此，这种义仓税变成了国家的一项正式税收，连其名称也正式改为地税了。
玄宗天宝八载(749年)，全国义仓储粮达六千三百十七余万石，比正仓储粮还多三分之一。
可见地税在政府总收支中所占的重要地位。地税每亩二升的标准，一直维持到代宗广德元年(763年)，此后不断增加，并开始一年两征。
代宗大历四年(769年)、五年(770年)发布的三次诏令中，均提到增加地税税额的问题。
其中有两次诏令均讲到“优矜”和“从轻”，据此推测大历四年以前的地税一度比大历四年还要重，而又知广德元年尚未增加，很可能是从大历元年(776年)开始的，因为当时军费支绌，唐政府竭泽而渔，扩大各种税收，当然地税亦在其列。
只是到了大历四、五年才调整固定下来。这三次诏令，有的仅提到京兆府的地税税额，而没有讲到全国征收地税的税额，但诸道州县，往往以京兆府为准，因此带有一定的普遍性。
三道诏令中，都称荒田开佃，每亩税两升，这与广德元年的地税额相合：但熟田的征收额比广德元年大为提高。
在这之前，地税可能一年征收一次，现在和户税一样，也分夏、秋两次征收。
据《册府元龟·邦计部·赋税门》记载：
大历五年三月，京兆府百姓税（指地税），夏税，上田亩税六升，下田亩税四升：秋税，上田亩税五升，下田亩税三升。荒田开佃田，亩税一律二升。
不难看出，随着地税的增加，代宗朝的经济收入也增加了不少。
代宗朝，户税、地税日益增加，而在租庸调方面的收入却日益减少，反映了租庸调制已随着土地兼并的发展，流民、佃客、雇农队伍的扩大，走到了它的历史尽头。因此，代宗的这些税制改革，也渐渐地触及到赋税制的重大变化，以后德宗朝杨炎主持的两税法改革，在代宗末年已初具规模。
另外，据有关史籍记载，朝官李栖筠在浙西道任职期间，于方清起义前后推行了量产定税，京兆府规定了田亩税，还规定按资产定天下税为九等，不难看出，这些税制的改革，首先发生在经济危机、政治危机比较敏感的地区，显然是进行试验，然后才逐步推行到全国的，并非一步到位。
刘晏执掌理财大政十余年，权势之重，近于宰相。其理财措施也大见成效。
大历十四年(779年)五月，代宗病死，由他支持的刘晏理财改革也到了尽头。德宗建中元年(780年)二月，杨炎为相，诬陷刘晏，将其贬为忠州（今四川忠县）刺史。七月，又赐令自杀，天下冤之。杨炎施计陷害刘晏，是为报自己曾被刘晏贬黜的私仇。代宗善于发现理财能手刘晏，加以重用而不疑，说明代宗治国安民有道，不愧为治乱守成的皇帝。
（正文完）
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