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当河北、河南和关中地区藩镇叛乱引起的大风暴将近平息时，德宗君臣的注意力开始转向财政和经济问题。
因为从建中时期(780一783年)延续到贞元初年的连年严酷自然灾害和战乱，已经极为严重地破坏了社会经济，也把国家财政推向崩溃的边缘。
天灾人祸相继降临，不但百姓流离死亡，就连唐德宗的膳食也的受到严重影响。
当动乱初平，德宗君臣面临的最紧迫的问题，就是如何解决财政的困窘。
1、泾原兵变后长安的惨像
贞元二年(86年)夏天，由于东南漕运粮食没有及时运到，关中及京畿的官仓都已见底，就连拱卫天子的禁军口粮都发不出去。
有许多士兵把头巾脱下，在长安的大街上高呼说：“把我们关到军营里，又不给口粮，难道我们是罪人吗？”
德宗听到报告，十分忧虑，害怕会再次发生建中年间的泾原兵变。
正在局势快要失去控制的时候，驻镇润州（今江苏镇江市）的镇海军节度使韩滉，运米三万斛到陕州（今河南三门峡市），陕虢观察使李泌飞奏朝廷。
德宗得报，高兴异常，情不自禁地跑到东宫，对太子李诵说：“米已经运到陕州，我们父子得到生路了！”
当时宫廷中因缺粮停止酿酒，德宗命到长安坊市上买酒回宫庆贺。又派宦官把这个消息通报给禁军神策军，士兵们也都欢呼万岁。
当时由于连年灾荒饥馑，无论是士兵还是百姓，都饿得既瘦又黑，一直到夏天麦子收割后，长安市上才开始看见喝醉酒的人。
但是饿久的人，一且饱食，肠胃无法适应，结果死掉十分之一二，直到好几个月后，人们的肤色才大致恢复正常。
唐代诗人白居易曾在诗歌中描写兴元、贞元年间的蝗灾说：
捕蝗捕蝗谁家子，天热日长饥欲死。兴元兵久伤阴阳，和气蛊螽化为蝗。始自两河及三辅，荐食如茧飞似雨，雨飞蚕食千里间，不见青苗空赤土。河南长吏言忧农，课人昼夜捕蝗虫，是时粟斗钱三百，蝗虫之价与粟同。捕蝗捕蝗竟何利？徒使饥人重劳费。
由于国家财政枯竭，社会经济破坏的严重局面，从贞元二年（786年)起，德宗君臣的施政重心由平定藩镇叛乱转向最为紧迫的财政问题，这一转移的标志，是贞元二年正月崔造出任宰相。
2、崔造的“救世”方案
崔造，是河北安平（今河北安平县）人，年轻时就以博学闻名。代宗时，与韩会、卢东美、张正则结为朋友，经常在一起谈论天下大事和治国方略，以辅佐君主自许，当时人称他们为“四夔”，夔是传说中尧、舜时代的良臣，由此可见，当时人对崔造的推崇。
浙西观察使李栖筠称赞崔造的才能，把他征辟为幕僚，从此进入官场。不过，由于代宗和德宗朝初年的政治风云变幻，崔造的仕途起初并不顺利。
朱泚之乱成为崔造命运的转折点。
他这时正任建州（今福建建阳县)刺史，听到泾原兵变、德宗出逃的消息，他立即写下檄文，派人飞马送到相邻的几个州，约请他们共同征募军队，以备朝廷调遣平叛。
崔造在本州召募了二千人的军队，虽未赴长安朱泚之乱已平定，但他的忠诚却已被德宗知晓，在返回京城后，立即征召他到中央任吏部郎中兼给事中之职。
仅仅一年以后，崔造又被德宗提拔为以守本官兼任宰相，使时人都叹为青云直上。
德宗对崔造的青睐不仅是因为他“敢言，为能立事”，所以破格予以重用，也是因为希望崔造在解救经济困难方面创造政绩。
崔造任宰相后，果然首先向德宗提出，改变当时的财政体制，具体的作法是：
天下两税，请委本道观察使、刺史选官部送京师。诸道水陆转运使、度支巡院、江淮转运使，请悉听。以度支、盐铁务还尚书省，六曹皆宰相分领。
崔造为什么要提出改变当时的中央财政管理体制呢？
这是因为从代宗时期到德宗初年，唐中央的财政管理实际上已形成了度支和盐铁转运使两套系统。
度支掌管农业税收入，即通过两税法征收的货币及粮食、绢帛等实物的上缴中央部分。盐铁转运使掌管工商税及漕运事务，主要是负责东南海盐的专卖，并把江淮地区的两税征收粮食漕运入京城。
崔造由于长期在江南地区担任地方官，看到一些地方“钱谷诸使”在财政收入上欺瞒中央的情况，认为中央财政的困窘，这是重要的原因。
同时，他认为由于度支、盐铁已成为独立的中央财政系统，宰相对财政的控制权削弱，也造成了财政危机。
因此，崔造向德宗建议废除度支和盐铁使，把他们的权力移交宰相直接主管，同时恢复安史之乱前的旧制度，让全国各地通过两税征收的粮食货币，由各道和各州直接运到长安，这样实际上也取消了由刘晏在代宗时期创立的中央直接经营漕运的作法。
德宗由于对崔造的信任，同意了他的建议，委派户部侍郎元琇主管盐铁，户部侍郎吉中孚主管度支。宰相齐映主管兵部、李勉主管刑部、刘滋主管吏部和礼部，崔造自己则主管关键的户部和工部。
3、韩滉是谁？
这个改革实际上是要把唐王朝的财政管理体制恢复到安史之乱前的状况。崔造看来太书生气了，既没有考虑到恢复旧制是否符合当时的经济现实，也没有考虑到是否会遭到度支、盐铁系统的权势人物的反对。
果然，在财政体制刚变更不久后的贞元二年(786年)三月，崔造的政策就遭到猛烈的攻击。这一攻击正是来自掌握漕运大权的两浙节度使韩滉。
韩滉，是玄宗时著名宰相韩休的儿子，少年好学，性格精明强干。他因父亲的缘故，并未参加科举考试，而是通过门荫入仕，由于颇有名声，好几个方镇都屡次聘请他担任幕僚。代宗时，开始由地方进入中央做官，历任吏部员外郎、给事中、尚书右丞等要职。
但是，对于韩滉来说，大历六年（771年)的出任户部侍郎、判度支之职，是他一生中理财生涯的起点。在这一职务上的表现，即使他作为理财家的声名鹊起。
他在润州任内，安抚百姓，平均租税，减轻百姓负担，不过一年时间，境内就已大治。
也许是韩滉注定要用他的理财专长为唐王朝出一番力。
建中四年（783年)冬天，泾原兵乱在长安爆发，德宗被迫出逃，李希烈也在河南叛乱，黄河、汴水之间顿时骚然。韩滉训练士兵，打制戈矛甲胄，保境安民，使唐王朝的财赋之区在动荡中仍然基本社会安宁，这对于唐王朝的危而复安，具有重大的意义。
兴元元年(784年)五月，当德宗正在山南的梁州（今陕西汉中市)避难时，军需极端缺乏，夏天已至，但将士都还穿着冬天的夹袄。
韩滉准备派使者去梁州向德宗进献绫罗四十担，许多部下都畏惧路途遥远和艰危而不作声。只有幕僚何士幹请缨。
韩滉十分高兴，说：“你能为我完成这个使命，那么请今天就立即过长江。”何士幹答应了。
回家告别妻子，刚到家门，就发现日用所需的柴米杂物已经送到门口。
登上船，又看到旅途应用的物资器具也已装载停当。韩滉对这次出使非常重视，就连厕所的位置、计帐的筹码都亲自记录，周详准备。
又同时运一百艘船的米以供应正在准备收复长安的李晟部队，在装船时，韩滉带头背着米袋放入舱中，属下将吏见长官的举动，也都争营背米，很快就把粮船装满了。
为保证船只的安全，韩滉在每艘船只上安排了五个弓弩手，告诉他们如遇寇盗就敲打船舷作为警号，整个船队同时发弩支援。由于韩滉的周密安排和防范，整个运送物资和粮食的队伍，在盗贼蜂起的情况下，跋涉千里，直到把米运到长安附近的渭桥，交付李晟手中，都没有损失。
当时关中战乱连年，田园荒芜，饥饿严重，五百钱才能买到一斗米。韩滉的及时援助，为克复长安，击败朱泚叛乱提供了物质基础。
不过，韩滉虽然身为东南财赋之区的地方长官，对朝廷的贡献不遗余力，平时生活却很俭朴，夫人只穿普通的绢裙，还要穿破以后才换新的。这在当时的藩镇中，实在是难能可贵。
贞元元年(785年)正月，德宗任命韩滉兼江淮转运使，掌握转运江淮物资的大权。
韩滉的忠诚和政声，使他成为德宗在东南地区的柱石之臣。所以，韩滉对宰相崔造执行的新财政管理体制发难，不能不引起朝廷的震动。
贞元二年(786年)十一月，韩滉从江淮到长安，正式以宰相身份参与决策。
十二月二日，德宗下令以韩滉兼任度支、诸道盐铁、转运使之职，实际上完全否定了崔造的改革办法。
但是时隔仅两个月后，韩滉因患病，在长安突然去世。
4、李泌的“救世”办法
韩滉去世后，宰相李泌向德宗提出解决财政危机的建议。
当时为防备吐蕃的进攻，唐在关中西部派了大量防秋兵，军饷的耗用十分巨大，财政无法支持。
一个严重的问题接踵而来：
由于唐军集结在关中西部防御吐蕃的兵力达十七万人之多，每年食用粮食二百零四万斗粟米。而当时关中的米价为每斗一百五十钱。因此，每年防秋兵的军粮费用即达三百零六万贯。由于藩镇之乱刚刚平定，再加以天灾频繁，不仅唐朝廷无法支付这笔巨额经费，而且即使有钱，也买不够这么多的军粮。
因为当时关中地区粮食缺乏，必须每年由关东花费很大的代价漕运粮食补充。德宗十分忧虑，甚至考虑裁减防秋兵力，以减轻军粮负担。
李泌向德宗建议说：
“现在吐蕃人用牛向原州（今陕西固原县）和会州（今甘肃靖远县）一带运输军粮。粮运完后，牛就没有用了。请马上调拔左藏库中陈旧的缯帛染成彩绢，通过党项人作为中间人调换牛只，每头不过二、三匹就可以换到。用十八万匹帛可以换回六万余头牛。再命令各个治炼作坊铸造农具，出借麦种，分赐给边境诸军镇，让他们召募士卒，开垦荒地播种，规定在明年小麦收成时加倍偿还，剩余的小麦官府按照比市价增加五分之一的价格收买。到明年春天再如法行事。关中沿边一带土地肥沃，但荒芜已久，收成一定很好，等戍卒获得利益，第二年愿意耕地的人会更多。边境地区居民稀少，军士们吃的又是国家拨给的军粮，收获的粟没有地方出售，价格一定会跌落。官府名义上加价收购，实际土此现在花费的开支少得多。”
德宗听了李泌的计划，认为确实可行，于是立即下令推行。这样，李泌增加中央财政收入，保证边境戍守军队供应的计划一步步得到实行但是李泌由于已经衰老，精力不济，于贞元五年(789年)，三月去世，未能继续对唐王朝的财政改革作出进一步努力。
5、宰相陆贽面临的困境
李泌之后，对德宗财政政策影响较大的宰相是陆贽。
贞元八年（792年)四月，陆贽被德宗任命为宰相。
就在陆贽出任宰相的当年夏天，河南、河北和江淮地区遭受罕见的连续暴雨袭击。
河南、河北、山南、淮南诸道四十多个州出现大洪水，黄河下游到长江中下游的广大地区一片汪洋，淹死的人有二万多人。其中河北北部的幽州（今北京市）一带平地水深达二丈，河南东部的徐州（今江苏徐州市），从五月二十五日起，连续四十多天的大雨不停，平地水深一丈二尺，百姓房屋、庄稼都被淹没和冲走，唐王朝的财赋之地受到严重损失。
但关中一带由于气候较好，又获得丰收。陆贽一方面向德宗建议派使者到河北河南和江淮地区救济安抚，同时又认为这是解决关中西部边境地区军粮供应的有利机会。
陆贽的奏书，根据江淮、关中收成及米价以及漕运价格的差异，提出一揽子综合解决救助水灾、储备军粮和不减少国家财政收入的计划，分析周详，方案可行，真不愧为德宗时代的又一理财专家。
德宗看后，下令按此方案实行，结果西北边境的军粮获得充分的储备。
但是，利用关中粮食丰收的机会，及时增加西北边境的军队储粮，仅仅是治标的局部解决财政困难的办法。
更为严重的经济问题，是两税法出现以来的种种弊病，以及藩镇叛乱带来的社会经济凋敝。
在两税法刚实行的建中元年(780年)，全国人口共有三百零八万五千多户，但经过从建中二年(781年)开始的藩镇叛乱，全国的户口损耗一半左右，到宪宗元和十五年(820年)，也才恢复到二百三十七万户。
人口的惊人减少，使社会经济遭受极大破坏，国家的赋税收入也随之大量减少。而两税法实行后，虽然收到了扩大纳税面、增拥国家财政收入的目的，但在制定征税原则时所没有意料到的弊病也开始显露出来，而且愈益严重，这主要就是两税法按照税钱折合征收实物的问题。
杨炎在制定两税法时，采用了“计钱而输绫绢”的征税方式，即每个纳税户的交纳两税额虽然以钱的数量来确定，但实际向国家交纳的、却是按照建中元年市价折合的绫绢。
但是，两税法实行以后，到德宗贞元年间，由于社会的开始安定，商品经济有了较大的发展，对货币流通的需求增加了，但唐政府铸造的铜钱却没有相应增加，结果由于货币流通规律的调节，货币开始增值，显示出“钱重货轻”的现象。
但百姓交纳的两税税钱数量，仍是按建中元年确定的标准。建中元年每匹绢价三千二百钱，而贞元中期，每匹绢的价格跌到一千六百钱，所以两税法实行之初每年只需交纳一匹绢的，这时需交纳两匹才够纳税，虽然从表面上看赋税额没有增加，但百姓的实际负担却加重了两倍以上。
为了满足对财物的需求，皇帝经常派宦宫作为使者，直接向中央各部门及地方藩镇索取财物，称为“宣索”。
为了逃避两税法实行时不税外加征的规定，地方藩镇往往又巧立名目，把额外加收的赋税称为“召雇”或者“和串”，而百姓的负担却一步一步加重，负担比代宗大历时期增加了两倍以上。
负担增加了，但是户口却没增加，为了完成征税任务，州刺史和县令往往在户籍上把一户分为两三户，虚报户口，以求得上司的好评。
而又把逃亡户口遗留下的税额，分摊在尚未逃亡的百姓身上，以使税额不致于减少，这样，使得剩余户的赋税负担越来越沉重，最后也只好走上逃亡一途。唐代文学家柳宗元在他的著名篇章《捕蛇者说》中，描述了德宗时期百姓因为苛重的赋税而逃亡的悲惨情形。
6、陆贽的“救世”建议
贞元十年(794年)夏天，德宗也感到事态的严重，问宰相陆贽有什么补救的办法，陆贽根据当时财政经济中最紧迫的问题，向德宗让了一个著名的奏书，提出了六条建议：
第一，分析两税去实行后产生的弊病。
陆贽认为，唐初实行的租庸调法，天下法制均一，即使户口转迁，也不可能逃避赋役。
但从安史之乱以来，战乱频繁，百姓流亡，赋役之法征收，而率费开支浩繁，财政体制破坏。
建中初年，杨炎实行两税法时，并没有深入思考当时财政困难、经济凋敝的原因，把时势带来的弊病看作租庸调法的弊病，骤然决定废除租庸调法，实行两税法，两税法以征收资产税为原则，不像租庸调法以人丁为本。
杨炎却没有想到，商贾的资产多为金银宝货，价值虽然贵重，但可以藏匿而别人不知道。农夫的资产多为粮食房舍，价值虽然轻但却暴露于外。这样一来，拥有贵重资财而经常迁徙的商人，往往轻易地就能逃避赋税，从事耕稼房舍的农夫，却常常被苛重的赋税困扰。
第二，两税征收时应以布帛为计算标准，不要用铜钱计算。
陆贽说，两税的征收方式，是在估算资产的基础上，把每户应交纳的税额用铜钱的数量确定。但征收时，官府却把钱折合成各种实物，要求百姓交纳，而且实物种类每年变化。
这样，“所供非所业，所业非所供，增价以买其所无，减价以卖其所有，一增一减，损耗已多。”
而且由于钱重货轻的现象日益严重，而税初定时三匹绢可以抵一万钱，但近来要六匹绢才能抵一万钱，所以表面上税额没有增加，而百姓的税额已经加倍。请陛下命令有关部门，按照初定两税时确定的绢帛、布匹数量，让百姓按照当地的出产交纳。
这样，无论物价高低贵贱，都不会加重百姓的负担了。
第三，地方长官以户口、税额和垦田增拥作为考核功绩。
陆贽认为，这样做的结果是使各地方长官以减免难税作为小恩小惠招揽相邻州县的百姓到本地居住，以求户口增加。但那些怀土安居、不愿迁移的人，却不得不承受沉重的赋役，这不是人为地驱使他衡也选亡吗？
最好的办法，是各州县辖境内，在总税额不变的情况下，按户口平均税额的多少来考核州县长官，税额减少得越多，长官的政绩越大；如果户口流亡，百姓的平均税额增加，那么州长官的政绩恐怕只能是劣等。
第四，纳税的限期太迫促。
陆贽认为，两税分为夏税和秋税两饮交纳。夏税不得过六月，秋税不得过十一月。农民蚕事方兴，就要缴纳绢帛；刚收割完毕，就要交纳粟米。
规定的纳税期限越严，官吏对百姓的威逼越急促，使得农夫有帛绢的赶紧卖掉以筹税款，没有粟帛的只好借高利贷来交税。
第五，请用茶税钱设置义仓以备水旱灾害。
陆贽请求德宗批准，把每年征收的茶税五十万贯，用来在各地设置义仓，储备粮食，以散济百姓的灾荒。
第六，兼并之家向农民收取的地租远远重于国家的赋税。
陆贽说，长安附近的地区，每亩田地，官府每年征粮食税五升。但地主收的田租，却有重到每亩一石的，超过官税二十倍之多。就是中等水平的田租，也是每亩五斗。这些兼并大量土地的地主，对农民的剥削加此之重，农民怎么还吃得饱饭？
陆贽的这篇奏书，虽然对租庸调法的赞誉和限田的主张有言过其实、不合时宜之处，但对于两税法实行后弊病的批评，对于怎样缓和财政困难和社会危机，都提出了可行的见解，确实是忧国忧民的政治家手笔。
但是德宗在看到这篇奏议后，却不像当年流亡奉天和山南时那样，言听计从，立即施行，而是搁置起来，束之高阁。
德宗态度的变化，是与他的身边出现了一个新的宠臣及陆贽的政敌——户部侍郎、判度支裴延龄密切相关。
（正文完）
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