现存北宋前期的方志资料很有限，我们从中看不出“保”或“都”在这一时期是否已经作为乡村区划出现。但是，从别的文献记载中可以发现，局部地区已试行过“保伍之法”，“保”、“都”作为一种乡村组织似乎已初露端倪。
到宋仁宗时，夏辣、吴育等官员更分别在一些地区推行“保伍之法”，用以防范和打压所谓“盗贼”年间，参知政事范仲淹也曾上疏建议“其乡村省保地里近者，亦令并合，保省管，亦减役十余户”。
宋英宗时，程颖在泽州晋城今山西晋城也“度乡村远近为保伍，使之力役相助、患难相恤，而奸伪无所容”。
宋神宗熙宁三年年冬，管勾开封府界常平广惠仓兼农田水利差役事赵子几上疏时曾说“自来乡户，各以远近，团为保甲。当时官司指挥，专于觉察奸伪，止绝寇盗。岁月浸久，此法废弛。”他要求“因旧来保甲，重行隐括，逐县见管民户的实户口都数”，重新编成大小保。
熙宁三年年以后，逐步在乡村推行“保甲法”。保甲一词，本是结甲保任之意。这最初是实行青苗法时所设，官府贷放青苗，怕民户乐于依请而难于输纳，故令团结成甲以相保任。其后施行保伍法以讥奸做盗，保、甲之制始分，而通称“保甲”。保与甲虽同属民间组织，但其性质实不相同。
保为地方自治及保防组织，而甲则为敛放青苗及收税的单位，凡是税户都被纳入这二种组织之中。熙宁之制，十户为保，五十户为都保，而甲则团结三十户为一单位，故同甲之户未必同保，同保之户未必同甲。
熙宁结甲之制，以三十户排为一甲，余户达十户以上而不及三十户者亦可编成一甲。神宗崩，新法被罢，复差役，而甲头催税之制亦废。绍圣复熙宁之旧，令税户结甲，以甲头敛放青苗及催税。
绍圣二年年，罢税户结甲之制及甲头之役，以大保长兼司其责。每税于都保轮差大保长二人分任本都保青苗钱解的敛放及租税的催收，于是都保复兼为青苗贷放区和税区。徽宗之朝，仍承其旧。
南宋建炎四年年，又开始结甲，以甲头催税。绍兴年间，又令每甲具结甲状，递相委保，租税有网，则一甲合偿，和熙宁有甲头独偿的办法略有变更。
可见，从严格意义上来讲，甲并不是一种区划，只是作为基于户数来划分的收税单位。熙宁所行保伍法习惯上常被称为保甲法。保伍之中尚有家保和教阅保之分。凡联比民户，团成保伍，使互相讥察保任，防奸做盗者，谓之家保。
鉴于教阅保主要行于府瓷、三边，对乡村区划的影响不大，在此论述的保伍主要为家保的情况。各地区在编排保甲时，并未完全严格遵循这个统一规定。
例如，开封府界及河东、河北、陕西诸路，因把客户编入“附保”，“独选主户有二丁者入正保，以故小保有至数十家，大保有至百余家，都保有至数百家”。“河北、河东、陕西保甲不一”，编制情况也各不相同。但是，各地的保甲均有保、大保、都保三级组织，各地乡村人户全被编入了保甲。
保甲组织按规定必须打破自然村瞳的界限进行编排。湖北各县“应排保甲村瞳，并以大保、都保，止于逐村编排，更不通入别村”，被荆湖等路察访蒲宗孟指责为“无一县稍遵条诏”，“全不依元降指挥”，负责官员受到处分。这说明保甲必须跨村编排。
然而，从宋人所说的“有乡则有都，有都则有保”’以及上引材料所谓“乡之中以二百五十家为保，……号为一都”，还有方志中乡都的材料来看，都保的组织一般在乡的范围内编排，没有跨乡。
这样，在乡村的地理区划上又形成了一个有别于旧的“乡—里”、“乡—管”的区划模式，即一乡范围内有若干个都保，一都保之下有十大保，一大保之下有五小保，一小保又有五家。
这一模式赋予了乡村区划崭新的内容。元丰八年年，哲宗即位，在司马光的建议下，宣仁太后下诏又恢复了誉户长、壮丁在乡村的职责。但保甲的编制在元枯更化时期不仅没有废弃，还有所整顿。
元枯二年年，为纠正“河东、河北、陕西保甲不一”的情况，规定三路保甲“并以五家为保”，重申了熙宁间的保甲组织编排法规。
元裕四年年，又针对“保甲簿及乡村丁产簿，并系三年一造，其合造簿年分，多不齐一，致重叠勾集供运丁口、物力，实为烦扰”的情况，规定此后“府界、五路保甲簿候造丁产簿日，一就施行。
如保甲簿造成未满一年，虽遇合造丁产簿，并候再造簿日”。绍圣年间，逐步恢复熙宁之制，雇募保正长、承帖人，管理乡村各项事务。实施过程中，又不断完善。
绍圣元年年以甲头代户长催税，因甲头皆下户，难以完成任务，二年年被废罢，以大保长催税。
因为是以原来誉户长、壮丁钱分别雇募保正长、承帖人，而有的地区的保正长不愿就雇，就依旧法募税户充着户长、壮丁。在这些地区，保甲组织和“奢户长、壮丁”组织并存于乡村之中，共同发挥着管理职能。
到北宋灭亡前夕，“保甲法行既久，州县玩习驰废，保丁开收既不以实，保长役使又不得时，如修鼓铺、饰粉壁、守败船、沿道路、给夫役、催税赋之类，科率骚扰不一，遂使寇盗奇邪无复纠禁讥察，良法美意浸成虚文”。
随着保甲组织兼代了乡役人的职责，县府就直接将命令下达到都保，由都保的负责人保正副长来执行。都保组织发挥着乡村基层组织的各项行政功能，都保也日渐具备乡村区划的意义，县以下的行政管理事务也主要通过都保来完成。
南宋“措置经界”不仅是我国赋役管理制度史上的一件大事，史上的重大举措。经界法旨在清理土地占有状况，抑制诡名挟户，也是地政管理实现产税均平。但这一举措的客观效果使都保的区划功能得到进一步强化。
都保最初仅以户数为划分标准，经界一推排一自实法推行之后，都保有了确切的地理空间坐标范围及准确的经纬界域，也就是说，都保兼具了人户控制编户和土地控制经界的双重功能。
绍兴十三年年，两浙转运副使李椿年上疏言“经界不正”的十大害处，提出用经界法核实每户的土地数目，重造税籍，得到朝廷的支持。
李椿年在转运司下设置“措置经界所”，作为推行经界法的执行机关，各县以都为单位，令官户民户各依式书写户主姓名，田地的面积、四至、土色、丘段及来源是典卖或祖产，并附上土地的地形图即后来的鱼鳞图册，叫做砧基簿。
之后，由都省邻保召集田主佃房，逐丘计算亩角一亩为四角，进行押字签字划押。保正长在图的四至上押字，并责结罪状，上招经界所，再由经界所差官吏按图勘验，丈量核实，不实者给以重处。
每县造砧基簿三本，一本留县，一本存州，一本纳转运司。从“经界之法，必多差官吏，必悉集都保”来看，在经界法实施的整个过程中，是县官监督，以都为单位，由都保的负责人保正副等具体执行。
晚宋时期，与经界性质类似的整顿田赋的措施还有推排法。推排一词，原指州县每隔三年依民户家产的增减而升降其户等。
自实法亦称手实法，也是晚宋朝廷整顿田赋的一项措施，施行于宝佑二年年至三年间，时间短暂，在两浙、江东、湖南各州军推行，由县府排定保甲，令民户自报实占亩数，同保甲民户互相监督。
不论经界、推排、自实法的实施效果如何，他们的实施过程均是在县府的领导下，以都保为单位来开展的。以周藤吉之为代表的一些学者认为，南宋经界法的实施使都都保这一保甲建制逐步成为乡之下最重要的土地登记单位，并由此又成为赋役登记、核算的基本单位。
夏维中先生进一步推断，都的地域功能大大强化，拥有了基本稳定的地域范围，初步实现了基层组织兼具土地控制经界和人户控制编户双重功能的目标，并最终导致了乡都制的确立。南宋经界法的实施，说明了都保作为乡村区划的行政功能的进一步强化。
而乡作为地域意义上的区划单位由于失去了人户控制的功能，其存在主要不是行政管理上的意义。
乡和都在经界之后所呈现出来的也仅是地域上的包含关系，而非行政管理上的统属关系。因此，只能说都保兼具了土地控制经界和人户控制编户的双重功能，而不能笼统地说乡都制得到确立。
而且，都保的地域范围也并不稳定。因为在土地交易频繁活跃的宋代，“人家田产只五六年间便自不同，富者贫，贫者富”。宋人朱继芳赋诗曰“曲池毕竟有平时，冷眼看他炙手儿，十数年间三易主，焉知来者复为谁”不仅土地流转的速度快，投入流通领域的土地数量也很惊人。
在这种情况下，每户的田产不会稳定，而官府每隔三年要推排一次，检查核对各户产业情况，“以革产去税存之弊”。经界、推排、自实之法，旨在使产税均平，朝廷不断整顿保伍编制，在每都户数基本固定的情况下，每户田产的增减必然会使一都的地域范围发生变化。
相对稳定的是乡的地域范围，正因此，人们在标明籍贯、墓址等方位时一般仍沿用乡、里或村等地域性区划名称。都保区划形成后，原来的“乡—里村、管等”区划名称并没有退出历史舞台，而是继续长期存在。
这说明其自有存在的合理性和必要性。“县有乡，乡者所以区别一县之人，因其地势而领之者也。”“夫乡者，使民知所向，而保者使民有所依。”这说明，乡和都保明确承载着不同的功能，乡主要是地理区划上的意义，用以来确定方位、籍贯等而都保则是依人户而划分，以对其实施行政上的管理。
由于“乡”、“里”、“村”等名称是自然地理、历史文化等因素长期作用下发展形成的，在时人的头脑中根深蒂固，所以终宋一代，人们都习惯于使用“乡”、“里”、“村”或“社”等来标明籍贯或方位。虽然乡村区划屡经变迁，“村”、“里”和“乡直存在，这在宋人编纂的方志中有大量的反映。
”作为乡村区划的名称在两宋一他们所承载的意义和相互之间的“村”是城外的居民聚落，它的形成不一定是朝廷行为，主要是按地缘形成的。“里”是唐初朝廷按“百户为一里”的原则编排的，作为户籍管理、催驱赋役等事务的单位，可看作乡之下的一级行政区划。这样，原来的“里”渐失唐初的行政意义，仅作为乡村居民聚落的地理区划概念。
省和乡均不是一级完整的行政建制，分别承担着县之下乡村基层的一部分行政功能。一乡或一管设有若干名曹长负责地方治安保卫等行政工作，誉长所管辖的区域被称为“誉”。
从行政管理上来看，曹是县之下的专项行政区划单位，凡归省长负责的各项事务均以曹为单位来开展。县府下达行政公文皆直达于者，由省长分曹开展工作。县和省直接发生关系，不关照乡，不以乡为中介。至于由里正、户长负责的各项事务则以乡为单位进行。
在地域上，一乡之内视者长的数目包含有若干个者。乡的空间地理范围更为明确省长虽有各自的辖区，但省的地理界标则比较模糊。宋人在表明地点方位时一般不用省，而是用乡、里或村。
大量的方志材料很少将省看作乡之下的一级地域区划单位，而是将里、村作为乡之下一级地域区划。不过，也有一例，将者和里作为同类的乡村区划来看待。吴泰认为，“乡”和“都”逐渐成为有统属关系的行政单位，宋代的乡村形成了“县—乡—都—保”统辖体制。
此说值得商榷。笔者认为，乡和都分属于两种不同的区划模式，两者只是地域上的包含关系，并没有行政上的统属关系。都保一般不跨乡排列，因而一乡之内必定有若干个都或保，有的是各都按全县都保的总数统一编号，有的都则不用数字编排，而是每都各有名字。
这样，就出现了形式上的“乡”之下包含有“都”的现象。这种情况直到南宋时期仍然如此。两宋时期县之下并没有乡一级行政建制，乡役就成为联结国家和乡村的纽带。
乡村区划自然要受到役法变更的影响。正如刁培俊先生所指出的那样，两宋期间，乡役制不断地发展变化，经历了屡次变革，错综复杂。自熙宁保甲制渐次应用于乡役制之后，其纷繁变化，更加凸显。
正因此，这一时期乡村区划的复杂性显得更为突出。这一时期的役法大致可归纳为三种模式一种是以福建路为代表的“双体制”，保正副长和奢户长、壮丁这两个系统各司其职，保正副负责烟火盗贼等事务，原来的乡役人誉户长负责财税的征收工作。
时人就曾指出，“盖县事追会必须保正，县道财赋必须誉长。一都缺保正，则一都之事废，一乡缺誉长，则一乡之财赋亏，理势必然。”可见，实行“双体制”的地区，新的都保区划和原来的乡承载着各自不同的行政功能。
另一种是以两浙、江南等路为代表的“兼职制”，保正副长兼充誉户长之职，这样，原来的乡村区划乡和省的行政功能就淡化了。
第三种是保伍制和甲头催税的“结甲制”相结合。“结甲制”是将保伍组织的大保、小保打散，重新编排，合三十户结为一甲，每甲差甲头一名，一税一替，甲头又各户轮流充任。
总的来看，“兼职制”在乡村更为普遍，即保正副兼充省户长、壮丁来承办乡村各项事务。有的固然是出于自愿，但更多的是迫于州县的强制而兼充的，结果破家荡产，苦不堪言。
个别地区如江浙、广东还重新恢复过甲头来辅助保朝廷催税。鉴于现实中暴露出来的弊端，朝廷不断诏令实行“双体制”，保正副只管烟火盗贼，仍雇募省户长、壮丁来承应其余役事。
但根本性的问题不得以解决，一纸诏令也难以贯彻执行，保正长催税仍存在于大部分地区，朝廷也只好默认这一现实，能做的只是对保正、大保长的任期及其之间的分工作出调整。具体来看，各地情况是很复杂的。
即使一路之内，不同的州所采用的方式也不同。比如广南西路，其琼州不行役法，高廉州不用甲头。其余柳、象等州自绍兴六年年以后实行结甲制，以物力高下依次差甲头催税，行之绍兴十三年年，己轮至下户，贫乏之家无力催科，再差上户又不免词诉。
于是，朝廷依提刑兼提举常平司所乞，复用户长催税。由于役法在各地的实施情况不同，乡和都保等乡村区划所承载的意义也就不尽相同。在实行“兼职制”的地区，都保的行政功能更为突出。
在实行“双体制”的地区，都保和乡分别承载着一部分行政功能，都保侧重于治安的功能，乡主要是财税的功能。而结甲制下的甲只是作为催税的组织，实难称得上乡村区划。
